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收容遣送:路在何方(下)

文 / 李富金
【台灣法律網】


人的問題還是機制的問題

在一個好的機制下,壞人想幹壞事也比較難。反之,在一個不好的機制下,好人也可能經常要幹壞事。當一個公民合法的生存狀態有可能受到收容遣送的威脅時,這就不能不讓人想到收容遣送中存在的問題是制度性的,而不僅僅是執法人員的個人素質問題。
  
收容物件上的不確定性,使每個人都可能成爲“三無人員”。其實,幷不是只有農民進城打工,才可能被當做“三無人員”。就是城堣H,如果你要是到另外一個城市找工作,或者是出差、探親、訪友、出游,如果你衣衫不整,或者“看起來象個農民”,那麽你也可能被收容遣送,這樣的報道不是沒有。而且收容遣送的執法主體混亂,警察、民政人員、聯防隊員都可以抓人,他們識別“三無”人員的方法主要的仍然是“以貌取人”,這種標準的隨意性就使收容遣送出現種種問題實屬在所難免了。
  
而且,收容部門有無權力隨意查驗證件?每一個公民出門時是不是一定要“三證”齊全呢?身份證是證明身份的法定證件,有居民身份證爲什麽還不行?農民外出不一定非得等找到工作再出門,爲什麽一定要務工證、暫住證呢?法律沒有賦予行政機關的權力,它都不能行使,法律沒有禁止的,公民都有權利行使,這是法治的基本原則。“更何况有的聯防隊員,甚至將打工者的暫住證撕掉,人們不禁要問,誰賦予他們的這些權力?
  
根據《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》第2條的規定,收容物件包括家居農村流入城市乞討的、城市居民中流浪街頭乞討的、其他露宿街頭生活無著的三種情形。而昆明、重慶、汕頭、北京等市還增加了一個彈性條款:依照“國家有關規定”或“其他有關規定”應當收容的。《昆明市收容遣送管理條例》規定“流落街頭無監護人監護的精神病患者或者智力嚴重缺損的”也屬于收容遣送的物件,明顯存在立法上的矛盾。這些人屬于民政部門救濟物件,應當被安置到農村的敬老院、城市的社會福利機構、安置農場,何必要收容遣送、多此一舉?一些大城市的人行道、天橋上經常可以看到乞討人員,可爲什麽有關人員却視而不見,
而一些本不該收容的人員却被收容,其原因何在呢?
  
收容遣送不僅涉及到公民遷徙自由的問題,而且涉及行動自由、擇業自由乃至選擇生活方式的權利。根據《刑事訴訟法》的規定,只有被宣告緩刑等在外出時才須報告,公民正常外出無需批准,無需報告,收容遣送實際是在實行“有罪推定”。人口流動是正常現象,每個人都有追求更好生活的權利,農民也是這樣,可是收容遣送無情地剝奪了他們的權利。
  
此外,收容遣送更重要的是侵害了公民的經濟權利。收容遣送的目的說是教育、救濟、安置,而實際上已經演變爲創收、非法羈押。《城市流浪乞討人員收容遣送辦法實施細則(試行)》第2條規定:“收容遣送站是對城市流浪乞討人員進行救濟、教育和收容遣送的特殊性事業單位。 這是一種教育嗎?這是一種救濟嗎?救濟爲何還要家屬負擔遣送費、伙食費?真正被安置的有幾人?絕大多數只是遣送到戶籍所在地,所以收容遣送制度已經與其初衷背道而馳。
  
利益驅動的存在,是收容遣送中存在問題的主要根源。不論是收容還是遣送,有關部門都不會忘了收取收容費。不管關了幾天,收容費是一定要交的。至于遣送,交了錢以後,也可以自己離去。而且 被收容的人員幷不是被關在那埵Y閑飯,除了要交伙食費,許多人還是要勞動。如《昆明市收容遣送管理條例》第12條規定“有勞動能力的,應當參加收容遣送站(所)組織的勞動。”這種强迫勞動,很容易損害被收容人員的合法權益。根據《城市流浪乞討人員收容遣送辦法實施細則(試行)》的規定,生産勞動的收入,主要用于被收容人員的伙食補貼和遣送路費。事實上,被收容人員被釋放時均要交伙食費。而且勞動報酬具體多少,還不是收容站說了算?根據各地規定,遣送費用通常仍然是要待遣人員或其家屬負擔的,這也許就是收容遣送被有些部門樂此不疲的重要原因吧?
  
“勞動教育”也是收容遣送中值得注意的一個問題。我國有勞動改造,那是對付犯罪分子的;還有勞動教養,那是對付輕微違法人員的。但在昆明,却有所謂“勞動教育”的“創舉”。《昆明市收容遣送管理條例》就規定應對被收容人員進行勞動教育的四種情形,且規定勞動教育時間一般的就要三個月。如果接受教育,積極勞動的,可以提交遣送;對“需要延長的”,甚至還可延長三個月,這與勞動改造有什麽區別?就是勞動改造,也不會有延長的說法。
  
除此以外,收容遣送管理混亂的問題就更突出了。不少被收容人員的人身、財産安全及人格尊嚴經常被侵害,對收容人員的不禮貌、打駡現象,司空見慣,甚至造成被收容人員殘廢、死亡、精神失常。有的遣送站衛生條件很差,充滿難聞的氣味。遣送站中出現的拐賣人口現象,更是令人觸目驚心。根據規定,遣送時間省內的一般不超過十五天,省外的一般不超過一個月。然而,實踐中超期遣送的情况非常普遍,甚至有的人在收容所一呆幾個月也無人過問。更爲嚴重的是少數人員甚至從此在地球上消失了,其家人也不知道。

有法規不等于有法治

收容遣送難道就是“無法無天”了嗎?非也。應該說,收容遣送方面的行政法規、規章、地方立法幷不少,除了國務院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》等行政法規外,還有民政部、公安部等規章、文件,全國一些人口流動較多的城市基本上都制定了收容遣送的具體規定,如《北京市收容遣送管理規定》、《海南省收容遣送規定》等等。規定雖多,可是這些規定却是與法治精神相悖的,使收容遣送制度幾乎成了被法治遺忘的角落。
  
從根本大法的角度看,收容遣送是違背《憲法》保護公民人身自由的精神的。《憲法》第35條規定:“任何公民,非經人民檢察院批准或者人民法院决定,幷由公安機關執行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身體。”收容遣送很明顯地限制了公民的人身自由,可是它的法律依據在哪里?難道就是國務院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的各地的一些收容遣送規定?
  
《立法法》第8條對此進行了明確的否定,“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的强制的措施和處罰,只能制定法律。”第9條規定:“全國人大及其常委會可以授權國務院根據實際需要,對部分事項先制定行政法規,但有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制公民自由的强制措施和處罰、司法制度等事項除外。”所以,法律沒有授權國務院這樣做,地方國家機關更沒有權利這樣做。如果說其中不少規定是在《立法法》頒布前制定的,那麽在《立法法》頒布之後,這些違背《立法法》的法規、規定是到了該清理的時候了。除了《立法法》,同樣作爲基本法律的《行政處罰法》第9條也規定:“限制人身自由的行政處罰,只能由法律設定。”第10條、第11條明確排除了行政法規、地方性法規可以設定限制人身自由的行政處罰。
  
另外,我國已于1998年10月5日簽署了《公民權利和政治權利國際公約》,雖然還沒有批准,但至少也不應違背其基本精神吧,否則還有什麽必要簽署呢。《公約》第9條規定:“除非依照法律所規定的根據和程式,任何人不得被剝奪自由。”第12條還規定:“在一國領土內合法居留之人,在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由。”收容遣送制度,顯然也不符合《公約》的精神。
  
是壯士斷腕還是養癰爲患?

人類文明已經進入二十一世紀,我國建設法治國家的步伐也在不斷加快。在這種形勢下,取消收容遣送制度,可以說是大勢所趨、人心所向,是法治的必然選擇。
  
收容遣送是一種缺乏監督的制度,它的種種弊端,靠修修補補是絕對不能解决問題的。取消收容遣送制度後,對于有違法犯罪嫌疑的人員,應當按《治安管理處罰條例》、《刑事訴訟法》來處理。對于那些流浪乞討人員,應通過完善社會保障體系、社會福利制度來解决。收容遣送作爲在世界上獨一無二的制度,可以說已經完成了它的歷史使命。
  
在收容遣送制度還沒有被廢除的情况下,公民應依法維護自己的權利。被收容人員不服收容的,可以申請復議,也可以依照《行政訴訟法》的規定直接向人民法院提起訴訟,造成損失的也可要求國家賠償。該出手時不縮手,保護自己的合法權益還猶豫什麽呢?
  
要徹底解决收容遣送問題,還必須解决與之密切相關的戶籍制度問題。市場經濟是一個開放的經濟,戶籍的作用正在不斷弱化。在這種情况下,不應要求外來人員辦理所謂“暫住證”。爲什麽公民在自己的祖國只能暫住?收容遣送實際上强化了城鄉差別,强化了一個城市對外地人、農村人的歧視。城堣H到農村去要辦暫住證嗎?如果一個農村人和城市人結婚,難道他們就只能一輩子“暫住”在一起?我國已經加入了WTO,中國人應該比以往更自由、更幸福、更有尊嚴地生活。

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作者簡介
李富金法官
江蘇省響水縣人民法院審判長、西南政法學院(重慶)法學學士、蘇州大學在讀法律碩士、東方法眼網站站長
網址: http://www.dffy.com
電子信箱:chinalfj@163.com

 

 

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