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民營化魔咒-台灣國防科技公司釋股民營的另類真相(三)

文 / 侯武勇教授
【台灣法律網】


民營化魔咒-台灣國防科技公司釋股民營的另類真相(三)


二、漢翔公司能否依照公轉民條例,報由行政院核定公告釋股民營?

除了我國預算法第52條規定「法定預算附加條件或期限者,從其所定。但該條件或期限為法律所不許者,不在此限」。由於1995年制定的漢翔設置條例,比在1991年修正的公轉民條例時間較晚,基於法律「從新從優原則」,除非完成三讀修法程序,否則漢翔設置條例自應優先適用而排除公轉民條例部分條文;這當然也包括強制漢翔民營的落日條款期限特別規定,已然明文排除適用公轉民條例授權「得由行政院核定例外個案」在內【35】 。因此,立法院審查預算所通過決議,行政院本來就必須依法完全執行才對,這也是從2000年迄今,漢翔還能夠違法國營(未民營)的理由所在。俗話說惡法亦法,法律未修正或廢止前仍具效力,當然全民必須遵守。然而「國會立法,機關依法行政」向來被公認是民主憲政國家運作常軌和國民普通常識,不過也仍有被濫權或違法破壞的可能。航發改制國營漢翔即為我國從嚴立法卻執法從寬的罕見惡例-如同特別立法成立一個:註定持續大幅虧損並且直接涉及國防秘密的軍火工業,然後三年半內必須改成民營公司,讓它形同自生自滅!【36】

當漢翔公司設置條例實施三年半後果然跳票未依法民營,朝野立委們便曾經要求主管機關經濟部必須亡羊補牢及時修法,然而由於人亡政息,此後每年都採用以拖待變行禮如儀策略,不了了之。

除在2001年6月6日,立法院院會三讀通過總預算案及「洪三條」決議,此後數年,經濟部漢翔所提設置條例修正草案便從未完成三讀通過法定程序。換言之,漢翔公司設置條例不但原條文隻字未改,經過了13年,漢翔公司也從來沒有按照立法院洪三條決議的程序辦理釋股民營作業。譬如,立法院上一會期(2013年12月9日第8屆第4期14次全體委員會)48-1主決議還重申過「漢翔公司設置條例修正草案在未完成立法程序前,不得釋股!立法院92年度審查民營化基金的決議,也要求漢翔公司釋股時,應先與工會協商取得協議,並須送民營計畫書至立法院相關委員會通過後,始得進行釋股工作。尤其,行政院2013年9月13日院台經字第1020055531號函准予核定經濟部未經國會審議之『漢翔公司民營化計畫書』辦理,時程於2014年底前完成民營化工作,有違立法院決議,進而決議:「漢翔公司民營化釋股預算已保留逾13年,惟涉及設置條例修正及員工權益等爭議事宜,尚待積極協調溝通,應依本院決議,俟民營化計畫書經國會審議後,再行釋股。」白紙黑字孰是孰非,已然不言可喻。

問題關鍵在於,我國公轉民營條例第5條固然規定「公營事業經事業主管機關審視情勢,認已無公營之必要者,得報由行政院核定後,移轉民營。」但本法第2條也載明「公營事業全部或一部移轉民營,依本條例之規定辦理;『本條例未規定者,適用其他法令』。」故而只有在確實沒有其他法令情況下,經濟部漢翔公司才可以依照公轉民營條例個案報請行政院核定後,移轉民營,否則就是公然違法。然而畢竟「特別法優於普通法、新法優於舊法,命令不得牴觸憲法或法律」,因此行政院任何命令如果與憲法或法律牴觸,則原本自始無效。

漢翔設置條例第10條第1項寫得一清二楚:「本公司依本條例成立後,應於三年半內(1999年底)依照公營事業移轉民營條例轉型為民營公司。」既已先排除適用上開公轉民營條例第5條行政裁量法定要件,在漢翔設置條例相關條文尚未修正通過、以及未獲立法院院會決議同意前(歷屆已三讀通過相關決議)的情況下,試問漢翔公司、主管機關經濟部到底是依據那條國內法「報由行政院核定」?此前,行政院核定漢翔釋股民營計劃的法源又在何方?【37】
 
媒體報導,2014年漢翔年度預算時也通過決議要求經濟部、漢翔必須向立法院報告經同意後才能夠進行民營化作業!我們依法論法就事論事:漢翔公司、經濟部「依照公轉民條例報由行政院核定公告釋股民營」的說法與辯解邏輯,已然自相矛盾,否則就不會事後特別補充說明「上述決議還停留在經濟委員會,還未經院會通過,尚未完成法定程序…未來若此決議經立法院二、三讀通過,經濟部及漢翔一定會依法遵照立法院各項決議執行」的備用因應方案!目的不能使手段合法化,強扭的瓜不甜。經濟部漢翔公司此一悖離國會程序慣例的片面蠻橫釋股作法,不但不當,更違反設置條例第10條法定期限。

見微知著、一葉知秋;任何三流技術或手段豈能解決一流問題?漢翔公開進行釋股作業前,明知違反民國90年立法院三讀通過決議應先向立法院專案報告而未報告,因此才被立法院經濟委員會主席林岱樺裁示「漢翔應確實遵守立法院所做決議,立法院未審議通過前,漢翔不得辦理釋股、民營化作業,2014年7月30日起,禁止逕自進行釋股,含競標拍賣、公開申購等作業,不得辦理之,公告應撤回」。報載漢翔公司高層對外宣稱「民營化計畫書已經行政院核定,漢翔是行政機關,不執行就是抗命」。經濟部國營會執行長亦辯解:上述決議還停留在經濟委員會,還未經院會通過,尚未完成法定程序云云;部長拒絕撤掉釋股公告的理由則是「今天如果說我們公告以後把它撤銷掉,對於政府的誠信、尤其是漢翔公司的形象會有非常大的影響。漢翔公司是一個國際化的公司,所以我們不能讓外國人、整體社會大眾等投資人看笑話」。然而,現行法律條文、國會慣例早就明確清楚,行政機關本尊卻毋寧文過飾非,也難怪會引發朝野非議。

更讓人搖頭的是,如非口誤,媒體曾一再報導轉述「漢翔是行政機關」云云,卻未見導正或澄清,難道官方默許國營漢翔公司視同行政機關?何況,不僅政府組改後,〈中央政府機關員額管理辦法〉第3條仍重申適用範圍並不包括行政院所屬國營事業機構【38】 ,此前,除〈政府採購法〉通稱政府機關外,本國法令亦從未混淆過政府機關用語,故「國營機構顯非行政機關」乃為國民普通常識,試問漢翔公司何時又變成了行政機關?查閱漢翔公司全球網頁經營理念之首即美式負責“accountability”,惟上開低級謬誤問誰負責?【39】 國營期間高層法令認知尚且如此,遑論民營後云云。

貳、類似拍賣國防秘密的釋股民營政策是否形同實質違憲?

一、    特別法之間的法律競合現象:漢翔公司設置條例「落日條款」優先適用

首先要知道,與〈公營事業移轉民營條例〉位階類似,〈漢翔公司設置條例〉也是特別法,因此無論支持或反對漢翔公司民營化,都必須至少先對〈漢翔公司設置條例〉「落日條款」有所嚴肅認知才行,否則還談啥民主法治。

查閱該條例第10條第1項已載明「漢翔公司成立三年半內(即1999年底前),應依照公轉民條例轉型為民營公司」。是故「命令不得牴觸法律、特別法優於普通法」,因此除非〈漢翔公司設置條例〉相關條文已經完成修法程序,否則依法論法,只有1996年7月初至1999年12月底的三年半,才是漢翔名正言順強制移轉為民營公司的法定期限;逾期民營則漢翔公司不但已屬違法民營,就連2000年迄今的民營化階段也形同實質違法國營(至少牴觸設置條例第10條強制民營的反面解釋)。況且,倘若論及當年〈漢翔公司設置條例草案〉的審查背景就更為荒謬而罕見。查閱1994年5月4日立法院第2屆第3會期國防、法制、經濟三委員會第1次聯席會議紀錄得知,當初連漢翔公司設置條例的名稱都大有問題,為此,立委葉耀鵬便質詢過國防部長孫震「…『漢翔航空股份有限公司設置條例』,自中華民國開國以來,本席翻遍六法全書,未曾見到有『XX股份有限公司設置條例』者,股份有限公司之設立,規定於『公司法』中,『公司法』對股份有限公司之設置有所規定,如今在『設置』下加『條例』,其範圍即大於股份有限公司之規定,卻又小於『公司法』,此種立法體例,本人覺得很奇怪,不知是那位先生之想法?…」【40】 。換言之,漢翔公司設置條例的三讀通過實施,也意味著漢翔公司成為中華民國第一家擁有排除〈公司法〉特權的超級公司,但此一國營特權效力原本只有三年半,法理上,漢翔逾期未轉型民營者,即應由國會決議該公司是否繼續營運,並盡速完成修正或廢止漢翔公司設置條例法定程序,方為正辦,包括必要時,立法院可依法全數刪除行政院所編列下年度漢翔公司預算,以昭公信。

問題可大了; 既已言明漢翔是國防科技公司,遵照國家憲法「公營原則」條文規定,國防科技公司(軍火工業)又怎麼可以被外包化、民營化,甚至被立法強制移轉民營釋股拍賣?在國防科技業務與國防機密直接相關的前提下,漢翔不管國營或民營與否,開放國防科技工程、勞務採購全面長期委外政策(簽約外包)就可能也必定出現以下學者所憂心的問題,2008年,國內學者就直言:「…實務中發現,數年來政府所進行『勞務採購』,目前顯已超越政府採購法規定,甚至視勞基法為無物…尤其國營事業等需『長期』」、『持續』用來支應行政運行人力,能否以『勞務採購』來取得勞動力,實有必要徹底檢討…現行政府採購法可謂是帶頭擊垮勞動法制,目前的「勞務採購」已極其明顯縱容第三者,介入勞資之間。現行政府體制為何對於「長期性」、「經常性」存在公務人力,竟可以上開非公務員產生體制、非勞動正義所能容忍的中間剝削,來滿足乙節,實令人費思?吾人以為,識者必須嚴正關切者是,只論程序,而不論實體的目前的〈政府採購法〉,至少在勞務採購上,特別是勞務『經常性採購』上,已全面顛覆勞動法制。… 我國在無「勞動派遣法」的情形下,特別是當前的勞動派遣實務又顯與政府採購法及勞動基準法相牴觸時,勞動派遣的違法性隱藏於政府採購法中,攪亂現行勞動法制秩序乙節,實已事涉台灣地區勞動法制的存廢,除非國人同意勞動力之買賣,可回歸叢林法則,否則識者對政府肆行採購『勞派型』勞務問題,不宜等閒視之。至少,勞動派遣之恣意性,以及違反『中間剝削』及『強制勞動』等勞基法明文禁止違法性,勞動行政最高主管機關便應有所作為…建議,在台灣地區尚無『勞派法』之前,首應全面禁止藉勞務採購來獲得公務人力,對政府部門使用『勞派』人力者,必要時,應追究違反亂紀者刑事責任…」(鄧學良 2008)。【41】 如此看來〈政府採購法〉也確實存在複雜經濟政治問題而不無違憲之虞!

承上,漢翔公司乃中華民國發展航空工業的唯一法定國防科技公司,主要業務包括研製戰機。問題在於:國防科技公司或戰略性國防工業可否片面排除憲法第144條「有獨佔性之企業,以公營為原則」限制,改用立法方式直接民營或將國防機密簽約外包?其次,立法全面解除管制後,以行政命令手段迫使國公營事業移轉民營,是否同樣牴觸以上憲法原則?移轉民營是否等同提升事業經營效率唯一選擇?再者,「具公用或國防特性之公營事業移轉民營時,其事業主管機關得令事業發行特別股,由事業主管機關依面額認購之,於一定期間行使第2項所列之權利」。然而立法要求公股介入董事會運作,是否如同官方帶頭破壞市場機能?其實,在「唯才是用」的人事權責分明前提下,通常足以完全解決「人」的問題,而和國營、民營與否完全無關。我們就事論事,因為如果問題是「人」的責任,那就更不應該故意模糊問題焦點,而將「制度名稱」或民營化與否,當成解決問題的唯一答案!對照行政院國家發展委員會所重申「政府得以干預/掌控」國營事業,所必要的前提條件是:『國營事業祇要官股比率不低於20%者』」觀點,【42】 正足以說明「此地無銀三百兩」,豈非公開證實,政府及民意機關仍然可以光明正大「依法」繼續在幕後間接掌控此一類型的民營公司運作?既然如此,那就維持國營公司狀態即可,又何必移轉民營?如果這不是假民營,什麼才是假民營?

有關台灣國防科技公司民營化(私有化)相關法源及立法概況,請參閱 (附表4)。 

附表4:台灣國防科技公司民營化(私有化)相關法源及立法概況

法源名稱 / 條文

立法目的

私有化

特性

1947

本國憲法
/107/142/144

國防與國防軍事、國營經濟事業。民生主義為基本原則、節制資本。獨佔性之企業,以公營為原則。

市場管制

基本國策

 

有效管制

 

1949

國營事業管理法2/4/13/31

發展國家資本,促進經濟建設、發展國家資本。力求有盈無虧(專供示範或特別指定者除外)、如有虧損得由政府撥補。組織法定並依法用人。

市場管制

國有私有併存

 

有效管制

 

1953

公營事業移轉民營條例/3

國防秘密相關工業禁止私有(民營)

市場管制

國有私有並存

有效管制

 

  1979

美國臺灣關係法TRA /2/6

美國對台軍售(台美軍購)

解除管制

私有化

美國國內法

準國防外包

1991

公營事業移轉民營條例/3

刪除國防工業禁止私有(民營)條文。

解除管制

私有化

官股不過半

(假私有、真國營)

1992

臺灣地區與大陸地區人民關係條例/1

國家統一前,為確保臺灣地區安全與民眾福祉,規範兩岸人民往來

兩岸通商

民間交流

官方禁止原則

1995

漢翔公司設置條例1/10

為發展航空工業之國防科技公司。立法強制一九九九年底前移轉民營(完成私有化)

解除管制

強制私有化

1999年起外包承攬(勞務派遣)

1998

政府採購法/2/3

工程定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等開放採購,政府機關、公立學校、公營事業均許可辦理採購。

全面解除管制

私有化、委外

公部門全面解除管制並推動委外政策(含準派遣)

1999

中華民國憲法增修條文/10 (4)/11

國家對於公營金融機構之管理,應本企業化經營之原則;其管理、人事、

預算、決算及審計,得以法律為特別之規定。

自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理,得以法律為特別之規定。

私有化

企業化

官股專制

(假私有、真國營)

新國營化

2000

公營事業移轉民營條例/1/ 3

發揮市場機能,提升事業經營效率。國防特性公司民營官方得發行並認購特別股(黃金股)

私有化

官股專制

(假私有、真國營)

新國營化

2005

反分裂國家法/1/2/ 3/5/8

促進兩岸和平統一,但不排除為防止分裂事變而以武力方式及必要措施解決

國防工業國有

禁止國防私有化

大陸國內法

大陸國防自主



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35 請參閱〈中央法規標準法〉第16條、第17條規定。
36 似乎聞所未聞。全球有那一個現代民主法治國家會用特別法手段來片面強制一個:明知欠缺國防訂單支持又面臨鉅額虧損的國營航太公司,必須在掛牌三年半內就成功轉型為民營公司?答案縱使荒謬卻來自台灣全民共識;因為1995年制定具有特別法位階的〈漢翔公司設置條例草案〉,1994年6月9日上午9點,雖然立法院國防、經濟、法制委員會聯席會議只用了七分鐘就快速通過審查並提報院會討論, 但是該草案若干內容史無前例又頗具爭議,因此院會一二讀討論過程就引發各方激辯並且針鋒相對,由於部分立委強烈反對立法讓國防部成立國營漢翔公司的理由確實於法有據,並且指稱原設置條例草案部分條文已然違法違憲,因此朝野乃協商決定1.把原主管機關國防部改成經濟部,2.增列強制三年半內移轉民營的落日條款,以及3.土地國有不得轉賣,最後才經由在場出席立委58人表決,其中57人贊成,1人棄權,通過三讀立法程序。其中落日條款、主管機關國防部改為經濟部的「強制限期民營」法條,後來也果然成為「立法從嚴、執法從寬」笑柄。
37 民進黨團在臨時會中提案要求,漢翔公司民營化及釋股,涉及國家安全維護與國防工業的自主發展,未經立法院同意前,不得釋股。漢翔公司預計將在本月底公開釋股51%股權,民進黨團幹事長蔡其昌表示,漢翔釋股預算從2000年就一直被保留至今,立法院曾在2001年、2003年決議,未經立院同意不得釋股,上個會期的經濟委員會,立院也再次做出同樣決議,但漢翔公司仍不顧立院決議,逕行釋股。
38 2010年3月23日行政院令頒「中央政府機關員額管理辦法」。該辦法第3條:「本辦法之適用範圍,不包括司法院及其所屬機關、行政院所屬國營事業機構。」總說明內容則指出:「國營事業機構係以企業化經營方式管理,且其預算編列方式與一般行政機關有別,爰本辦法所稱機關不包含國營事業機構」。查閱2004年6月23日〈中央行政機關組織基準法〉第3條用詞定義:「機關:就法定事務,有決定並表示國家意思於外部,而依組織法律或命令(以下簡稱組織法規)設立,行使公權力之組織。附屬機關:指為處理技術性或專門性業務之需要,劃出部分權限及職掌,另成立隸屬之專責機關。」
39 以漢翔公司經營理念網頁為例:該公司毋寧套用體制外「當責」(accountability)時尚口號取代或模糊既有「分層負責、分級授權」管理體制。殊不知,許士軍編著的1980年版《管理學》已將負責直譯”accountability”,既然負責就是要完全具體負責,又何來吹噓抽象「當責」餘地? 不無遺憾者,近年來華人多將accountability美式管理用語改譯當責,甚至隨興混淆或否定體制內「分層負責」國內法規。此一媚俗觀念認知和動機目的,則與吹捧「民營化萬能」論述大多如出一轍,誠不足取。請參閱 許士軍,2000,《管理學》。東華書局。
40 請參閱《立法院公報》第83卷第33期委員會紀錄。
41 請參閱2008年 4月30日中山大學大陸研究所鄧學良所撰「國立中山大學人文社會科學研究中心短期研究計畫:公部門勞務採購合法性之研究」全文內容。
42 學者林建山投書《風傳媒》直言「 官股比率低於20%  依然還是該管的國營事業…國家發展委員會所訂定的,「政府得以干預/掌控」國營事業,所必要的前提條件是:「祇要官股比率不低於20%者」 的國營事業,則政府及民意機關,就依然絕對有權,可以大剌剌地將其『有形之手』繼續直接深度地,伸進到國營事業之內部,決定其公司統理權的構成,以至於逕 行干涉公司治理權的運作。…在臺灣,要讓國營事業能夠做得到老店新生、事業創新、管理效率精進,則不先予以「完全民營化」(total privatization),則根本就是不可能企及實現的臆想。亦惟其有讓,包括中油臺電在內的所有國營事業,都能夠百分之一百地完全民營化後,才有可能。」 請參閱2014年 9月3日《風傳媒》, 標題:「林建山專欄:國營事業的『機構障礙』魔咒」。



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作者簡介
兼任助理教授
東海大學社會學博士

 

 

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