設成首頁 | 加入最愛 | 新訊連結 | 聯絡律師 | 推薦朋友 | 線上投稿 | 律師簡介 | 律師諮詢 | Facebook | 隱私權聲明 更新日期:2017-10-18 文章總數:182128 瀏覽:328198434(自2000.10.1起)
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民營化魔咒-台灣國防科技公司釋股民營的另類真相(一)

文 / 侯武勇教授
【台灣法律網】


民營化魔咒-台灣國防科技公司釋股民營的另類真相(一)

侯武勇 【1】

摘要

民營黑心企業販賣餿水油事件再度讓全民聞油色變,社會輿論不但口誅筆伐,也針對無所不在的「道德成本」或道德代價交易隱藏成本(invisible cost),呼籲全民重新反思。顯然,選擇降低道德成本就註定要付出缺德代價,古往今來從無例外。回想2008年金融海嘯後,美國政府便不惜濫用「印鈔救市」手段來抵銷債權國經濟利益,甚或危及他國社會穩定。如果,此前,各國套用新自由主義經濟政策就是變相誘發類似美國華爾街信用破產災難的幕後主要幫凶,那麼,民營化主義/私有化主義依舊還會是解決各國政府/經濟失靈的最佳良方?要不然,我國經濟部明知〈漢翔航空工業股份有限公司設置條例〉(以下簡稱漢翔設置條例)的落日條款民營時效,尚未完成修法程序,又豈可執意按照〈公營事業移轉民營條例〉(以下簡稱公轉民條例) 急著今年就將中華民國唯一的法定國防科技公司漢翔釋股民營?

其次,從我國憲法基本國策來解讀,這種幾乎類似公開執行拍賣國防秘密(含國防工業秘密)的漢翔釋股民營公共政策,是否已然形同實質違憲?更令人不安者,除了財團股民為此雀躍外,以往關注台灣國民經濟、國防自主或評述民營化風險議題的社會輿論,由於可能涉及對外主權獨立與否的兩岸敏感議題,和國防科技公司上市的未來不確定變數,如今卻反而類似沉默螺旋般鴉雀無聲。再者,雖然這次國營漢翔釋股民營事件仍廣受全球矚目,但仔細觀察後將不難發現:好像除了立法院經濟委員會做出明快決議,要求漢翔必須確實遵守立法院所做決議,在立院未審議通過前漢翔不得辦理釋股民營,公告也應該撤回外,全案發展過程中,只見漢翔企業工會出面表示過反對民營化,至於其他國營友會和自稱追求社會正義的公民社會運動團體、工運組織和公共輿論,目前也大多選擇袖手旁觀一片靜默。

「是非不分,人云亦云」往往積非成是,謊話說上千遍可能弄假成真而逐漸讓社會產生多元無知效應(Pluralistic ignorance effect)並且向下沉淪。俗話說得好:毋寧俯首甘為孺子牛,何妨反智不語我獨言。為此,本文毋寧拋磚引玉,針對以上被目前略而不論的吊詭民營化魔咒(enchantment)現象,試圖從國家憲法的常識概念,探索台灣國防科技公司釋股民營的另類真相。

關鍵詞:私有化主義、反智主義、假民營、新國營化、世界體系


壹、問題背景

民營化/私有化(Privatization)的原意就是:把國公營事業所有權、控制權出售轉讓給私人或民間機購的進行過程,並且意味著民營後完全退出政治和公共活動。望文生義,民營與民有(私有)是兩個不同法律概念,前者標榜經營權,後者強調所有權。但實務上,民營化一詞在我國仍採廣義泛稱或交互混用,也容易約定成俗而被模糊混淆。亦即從字面來看,民營主要凸顯經營權,但習慣上也包括民股操控的私人所有權概念,因此遍查我國法律及命令便知從未使用過「私有化」名稱。至於有別於一般持股概念,狹義民營往往專指經營權而言,卻未必就等同於百分之百民有/私有持股(否則就不會有「國有民營」或「民有國營」之辯)。

宣稱中華民國近十年來最大的漢翔公司民營釋股案,今年7月30日雖然公告釋股競標拍賣並在8月25日掛牌上市,但也因為行政院相關部會未按立法院決議程序辦理而遭詬議。

依現行法律規定,漢翔是中華民國目前唯一的「國防科技公司」,【2】 它的釋股民營也視同台灣國防科技產業被公開拍賣轉讓結果。【3】 回顧1996年,行政院因為改制漢翔全額補償案滯礙難行而動用覆議權事件,印象深刻。孰料18年後卻角色互換,漢翔釋股作業不但再度跨越立法職權紅線(潛規則),行政機關也不無公然藐視國會、違反程序正義之虞。報載國營漢翔資本額90.83億元,每股競價拍賣底價12.95元,分兩階段釋股競拍,8月7日當天漢翔公司過半股權售出62.24億元。9天後(26日),上市價格16.84元釋股53.98%,總計國營漢翔公司過半股權也只賣了93.41億元上繳國庫。【4】 然而畢竟漢翔科技能量與國有資產,主要還是承襲自軍方航發中心的預算及人力;殊不知,就算參考2002年11月的國會粗略統計,當時中華民國預算投入IDF研發的單項經費至少就已經高達4000億台幣(尚不包括歷年其他硬軟體設備及人事預算在內)!【5】 何況國庫稅收盡皆民脂民膏,取之於民,用之於民乃理所當然,縱使要比照一般產業容許外資參與標售,又豈可先自貶身價後再低價賣出並且只用區區90.83億的公告資本額來衡量中華民國漢翔公司的市場潛在價值?在商言商利字當頭,賤賣國防科技資產固可讓少數財團或股民獲利,但羊毛出在羊身上,一分錢一分貨,天下那有白吃的午餐?政策法案雖然利弊互見,但仍有輕重緩急之分,貧富兩極社會中,升斗小民溫飽已然不易,對國際股市漲跌則如同夏虫語冰,又何來有感?

檢討總在悲劇後,好了傷疤就忘了疼。無論鼓吹民營化/私有化主義(Privatizationism)或宣稱發展經濟成本,除了都不應該將風險加諸全民或影響國防安全,目的當然也不能使手段合法化,何況國家公務員薪資都來自人民稅收,因此文武百官就更必須確實遵守憲法依法行政,並且勇於公正執法才對得起國家。至於何謂依法行政?仍不外乎人事分明,慎防玩法弄權而已(侯武勇 2010)。以民營化政策為例:查閱我國憲法增修條文得知,為因應國家統一前的基本國策仍然應該,也必須維持憲法「獨佔企業以公營原則」才對(民營乃從嚴例外)。試問如今,朝野精英有誰還樂於公開倡導並且擁護國父遺教、回歸憲法三民主義宗旨?或者確實執行民生經濟來發達國家資本節制私人資本?再看看當下台灣現況:我們還剩下幾個國營事業?它們是否還擁有榮譽感?難道「民營後」就必定獲得全民信任?今年八月初,就連象徵台灣戰略產業指標的唯一國防科技公司都只用不到70億台幣就被快速賣掉過半公股。在國家未統一前,無論政黨派系偏好,試問,未來還空談啥國防自主?還有啥實力捍衛中華民國的國家主權獨立?

民營化、自由化、市場化本來就是英美華盛頓共識/新自由主義經濟/全球化資本主義所吹捧主軸。【6】 不過物極必反,圖窮匕見,數度衍生國際金融災難後,全球化資本主義經濟神話也早在2005年便被斯蒂格利茨(J. E. Stiglitz)等著名經濟學家的「后華盛頓共識」(Post Washington Consensus Consensus)觀點全面駁斥並且加以修正。本文始終堅信:其實所謂的民營化、自由化、市場化萬能之說依舊是沃勒斯坦(Immanuel Wallerstein)現代世界體系(The Modern World-System)下,由強國帶頭裝神弄鬼,以便行銷他國採購「體制外」管理思想進而壟斷利益的國際詐騙戰略。說白了,事在人為;再好的制度也禁不起人為破壞。無論國營或民營,原本就公私有別應該各司其職善盡本分,中外皆然。故而只要「國營就好好國營、民營就好好民營」,即可提升經營效率維護社會正義。正如同前監察院長王作榮所言:「落後國家的民營事業與公營事業同樣地壞,進步國家的公營事業與民營事業同樣地好。這即是說,公營事業不是天生就經營不好,要看環境而定。事實上,我國公營事業無論在大陸時期及台灣光復與遷台初期,由於用人得當,都曾有高效率的經營,而且成為工業發展的領導者,對大陸當年工業建國及初期台灣經濟發展,都有相當大的貢獻。但不幸的很,以後由於用人一代比一代差,政治環境一年比一年壞,以致腐敗落後,成為經濟發展的負擔」(王作榮 1999)。反之,信賞必罰自負盈虧,依法該查辦的就查辦,該破產的就破產,全球市場怎會出現許多官商勾結,富可敵國卻又「大到不能倒」(TBTF)的負面肥貓級民營巨獸公司?

一、昨是今非誰之過:漢翔公司為何急著釋股民營?

如果查閱歷年立法院公報將會發現,在審查漢翔設置條例草案的三讀過程中,包括丁守中、陳水扁、顏錦福等多名朝野立委在內,都曾經極力主張把漢翔直接改為民營。【7】 事後證明,假設當初漢翔直接民營或依法在1999年民營,那麼按照國內〈公司法〉規定早在民營後第5年(2007)它就應該已經破產(虧損過半),豈有今日漢翔?據查至今確實未修正或刪除現行漢翔設置條例第10條落日條款「漢翔應在成立後三年半內(1999年底)轉型為民營公司」強制規定並且確實延宕15年,因此無論是否「逾期民營」漢翔也都同樣構成公然違法事實。問題關鍵是,為何經濟部漢翔公司突然非要急著在今年八月完成釋股民營?本文認為,主要原因可能還是想藉此擺脫國會監督,以便利用民營公司身份合法及時與大陸進行航太科技商務交流。

(一)擺脫國會監督:曾被監察院多次調查與糾正,不堪其擾。

我們利用全球網頁搜尋將可以輕易找到許多包括司法、監察、立法機關查辦漢翔公司管理違失的負面資訊,其中又以監察院的調查案件內容較具後續參考價值。格於監察院監委調查、糾正、糾舉、彈劾對象僅限於公部門及公務人員,民營公司如非公股股權管理要點適用對象,則監察院依法無權監督。因此只要官股不過半(官股20%以下就更安全),【8】 原則上,漢翔公司掛上民間公司招牌,便可以從此擺脫監察院查究夢魘。從監察院網頁公開資料得知,1996年中科院航發中心改制漢翔公司以後,此一譽稱僅次於日本的東亞航太技術龍頭產業,就因為營運及管理違失而被監察院立案調查8次並且糾正過5次(不含被捲入SSAC史威靈案,請參閱附表1、2)。應該特別注意的是:漢翔係法定列管國防科技公司,釋股民營後才能取得「非官方機構」身分以便公開與大陸進行民間航太科技交易,主要問題關鍵在於:漢翔是否因此就不再具備「國防科技」本質與國防秘密、軍火工業特性?難道漢翔設置條例已經完成修正或廢止的法定程序?歷年因民營化而被監察院糾正案件概況, 請參閱 (附表3)。 

附表1:國營漢翔公司歷年接受監察院調查案件概況

項次

審議日期(民國)

調查案號

文件案由

1

102/08/07

(糾正前)

102財調0102

林委員鉅鋃調查︰據審計部函報,漢翔航空工業股份有限公司(下稱漢翔公司)承攬國防部軍備局採購案,相關人員涉假造檢測記錄及工作日誌,遭臺灣高雄地方法院判決渠等共同犯行使業務登載不實文書罪在案。復經該局依政府採購法將該公司列為拒絕往來廠商,影響該公司營運績效甚鉅。究主管機關及相關人員有無違失?實有深入瞭解之必要乙案之調查報告。

2

100/07/19

100財調0074

黃委員煌雄調查:據審計部函報,稽察漢翔航空工業股份有限公司辦理「沙鹿廠區飛航服務棚廠及停機坪籌建工程統包案」執行情形,涉有未盡職責及效能過低情事乙案之調查報告。

3

99/12/21

(糾正前)

099財調0141

黃委員煌雄調查︰據審計部函報,稽察漢翔航空工業公司承攬「台灣電力公司火力發電系統設置全黑起動機組工程」,涉有未盡職責情事乙案之調查報告。

4

98/11/04

098財調0109

洪委員昭男自動調查:據訴,漢翔航空工業股份有限公司與怡佳管理顧問有限公司之勞務派遣人員無僱傭、委任等法律關係,卻濫發不應支付之資遣費,涉有違反勞務承攬契約及圖利勞務承攬公司乙案之調查報告。

5

98/07/21

(糾正前)

098財調0064

高委員鳳仙調查:據審計部函報,經濟部所屬漢翔航空工業公司承攬台灣電力公司「新竹香山風力發電機組及附屬設備採購帶安裝」、「麥寮風力發電機組新建工程」2案,相關人員核有未盡職責情事,報院核辦乙案之調查報告。

6

98/07/09

(糾正前)

098財調0057

劉委員興善、馬委員秀如調查,審計部稽察經濟部所屬漢翔航空工業公司參與投資BD-1008件民用飛機零件製造及組裝之國際合作開發案,核有效能過低及未盡職責情事乙案之調查報告。

 

98/05/19

(糾正行政院、經濟部前)

098財調0039

院派黃委員武次、趙委員榮耀、馬委員秀如調查「據報載:經濟部違反立法院決議及交通部主管監督之財團法人中華航空事業發展基金會違反章程,持續增資連年虧損之美商華揚史威靈航太公司,惟仍未能改善該公司之營運窘況,繼而賤價求售慘賠新台幣121億元,主管機關有無違失乙案」調查報告。

7

98/04/21

(糾正前)

098財調0030

洪委員昭男調查︰據審計部函報,稽察經濟部所屬漢翔航空工業公司興建統一企業公司永康汽電共生廠案,核有未盡職責及效能過低情事,報院核辦乙案之調查報告。

8

92/12/18

無案號

李委員伸一、李委員友吉、林委員秋山、林委員將財、黃委員守高、黃委員煌雄、趙委員榮耀、林委員時機調查「中山科學研究院、漢翔航空工業股份有限公司、中國造船公司等國防關鍵科技人才流失情形」專案調查研究乙案調查報告。

  (資料來源:摘自中華民國監察院網頁內容)

 

附表2:國營漢翔公司歷年被監察院糾正案件概況

項次

審議日期(民國)

案號

文件案由

1

102/08/07

102財正0045

林委員鉅鋃提︰翔航空工業股份有限公司承攬軍機維修業務竟罔顧飛行安全,暗以渦電流檢查代替X光檢驗矇騙,置空軍飛行員之生命安全於不顧;事後為掩飾缺失復出具偽造之X光照相工作日誌陳報行政院原子能委員會審查,企圖掩飾真相,核有嚴違失;而國防部對於前揭履約重大違規事件亦怠未積極處理,俟一審判決後方裁罰停權處分,惟已逾行政罰法規定之處罰時效,顯有包庇及行政怠惰之失,爰依法提案糾正乙案。

2

99/12/21

099財正0078

黃委員煌雄提︰漢翔公司承攬台電公司火力系統設置全黑啟動機組統包採購案,成本估算及風險分析不實,會計處未為實質稽核,致生新台幣1.7億元損失等情,爰依法提案糾正乙案。

3

98/07/21

098財正0032

高委員鳳仙提︰漢翔公司承攬台電公司「新竹香山風力發電機組及附屬設備採購帶安裝」案,履約時程控管不當,致逾期違約金達合約金額20%上限(1.21億元)。參與台電公司「麥寮風力發電機組新建工程」招標案,於投標前未經會計處為最後之成本審查,於合約有效成立前亦未依規定提送董事會核定,於合約成立後復疏於注意風機報價期限屆期資訊,增加承攬成本4.1億元等情,均有違失,爰依法提案糾正乙案。

4

98/07/09

098財正0029

劉委員興善、馬委員秀如提︰漢翔公司承接CL-3008民機業務,發生鉅額虧損,經查該公司在計畫評估、執行及管理均有違失,爰依法提案糾正乙案。

5

98/04/21

098財正0016

洪委員昭男提︰漢翔航空工業公司未訂定有關BOT投資專案作業風險評估作業,可行性及財務分析徒具形式,既定作業規範顯有重大闕漏;另於規劃統一案階段之相關評析檔卷盡已散失,顯見檔案存管移交之規範及執行均有重大缺失,內部控管亟待加強;復於統一案規劃階段,未能慎始評析計畫可行與否,並忽視行業風險及錯估原料價格走勢,致使董事會決策判斷錯誤;且與統一公司簽訂之興建合約,無法反應天然氣購價波動,合約之訂定顯欠周延;又於統一案興建期間,漠視天然氣價格持續高漲事實及財務處等單位所提警訊,賡續投入興建經費,放任損失擴大,肇致廠房設備甫興建完成隨即協議拆除,虛擲巨額工程經費,嚴重浪費公帑,均有違失,爰依法提案糾正乙案。

98/05/19

(糾正行政院、經濟部)

098財正0020

黃委員武次、趙委員榮耀、馬委員秀如提︰行政院及經濟部參與及主導投資華揚史威靈飛機公司,歷時13年,前後投入資金4億餘美元,透過多層轉投資,結構複雜,令人難窺堂奧,徒增監管之困難與募資之障礙;其決策過程顢頇草率,未依嚴謹程序從事評估,亦未籌妥長期營運資金即貿然參與投資,復有監管輕疏之失,對派任之董事長及執行長人選資歷及能力均有誤判,且授權過多,肇致董事長擅專而不聽指令等情;華揚史威靈公司董事長及執行長薪酬支給種類繁多、結構複雜,績效指標設計不當,對公司營運造成不良影響;又經濟部協助台翔公司以人為方式操縱損益、耀管會提供本院關於SSAC之表報資料多有闕漏或謬誤等情;以上均有違失,爰依法提案糾正乙案。

      (資料來源:摘自中華民國監察院網頁內容)

 

附表3:歷年因民營化而被監察院糾正案件概況

項次

審議日期(民國)

案號

文件案由

1

102/05/08

102財正0025

黃委員武次、馬委員秀如、楊委員美鈴提:行政院公營事業民營化基金設立多年,因釋股作業難以順利進行,以致財務困窘,基金負債虧損問題嚴重,101年底期末累積短絀數高達547億餘元,該基金財源不足,均仰賴舉債支應,又未及時籌謀該基金之退場機制,面臨無以為繼之窘境;中央政府總預算及民營化基金釋股預算待執行數高達2,839億餘元,總預算之編列存有為彌補經常收入與經常支出差短之缺口,而有隱藏真實債務之情事;又釋股預算之價格多年來未依公司淨值或市價變動而重新評價;以上均有未當,爰依法提案糾正乙案。

2

102/02/06

102財正0008

葉委員耀鵬、林委員鉅鋃、李委員復甸提︰經濟部為中鋼公司之主要公股股權管理機關,卻怠於督導中鋼公司及其轉投資中聯公司之爐渣等副產品銷售作業,容任遲未研訂公正客觀之招標標準作業規範,致使招商評選作業及續約決定,淪為主觀恣意,衍生環保糾紛及不法牟利弊端;行政院及經濟部掌握主導中鋼公司重要人事任免及營運決策方向,卻未見完備請託關說事件管考機制,恝置政治力不當介入中鋼公司及其轉投資事業,引發公股代表酬庸化及民營化事業公私不分訾議,且囿於政府一體,相關部會派兼中鋼公司之公股監察人難具獨立性,列席率偏低,削弱董監制衡機制,背離公司治理精神,難辭怠失之咎,爰依法提案糾正。

3

100/06/23

100國正0010

馬委員秀如、余委員騰芳、趙委員昌平提「行政院國軍退除役官兵輔導委員會及榮民工程股份有限公司於辦理該公司民營化過程中,該公司前管理階層違反公務員服務法利益迴避相關規定,該會猶認尚無違法情事;辦理民營化之態度消極、決策反覆;專案裁減,時程規劃欠周妥,裁減行政人員之比率過低且又回聘裁減人員;鑑價專業智能欠缺,致監督不力,資產評價作業不當;保障國家權益不力,榮民工程股份有限公司持有新公司之股權比率下降,最終訂在20%以下,致特定人員得以規避禁領月退休金之規定,同時領取雙薪,違背法定利益迴避之責任;型鋼又遭誤運;帳務處理欠透明且背離會計原則等,均有未當,爰依法提案糾正」。

4

93/07/12

093國正0012

柯委員明謀、郭委員石吉提「為榮民工程股份有限公司處承攬﹃二高後續雲嘉路段C345標古坑大林段工程﹄,工程進度嚴重落後,致生鉅額虧損;分包廠商財務及施工能力不足,延誤施工進度;且自辦比例偏低,明顯不具專業能力,核有違失;該公司辦理﹃二高後續雲嘉路段C345標古坑大林段工程﹄不僅無法如期完成,影響二高路網功能,且耗費大筆公帑趕工善後,行政院國軍退除役官兵輔導委員會發現前項所述缺失均未予及時處理,放任所屬事業單位長年虧損,既定民營化期程一再遲延,難辭督導不周之咎,爰依監察法第二十四條提案糾正」之糾正案文,

5

92/11/18

092交正0026

李委員伸一、趙委員榮耀、馬委員以工提:交通部於九十一年十二月六日公告之中華電信股份有限公司巨額釋股案,偏離原規劃「全民釋股」之精神,復未能將民營化方式、承購對象、讓售條件及相關作業程序,作更周全、公平、合理之考量,有違公平競爭,致迭遭輿論質疑「民營化」淪為「財團化」,顯有未當,爰依法提案糾正。

6

91/05/08

091財正0019

馬委員以工提:為行政院環境保護署補助台中縣外埔鄉公所設置堆肥處理廠,該署變更堆肥處理方式及擴大處理廠之規模,復未詳查計畫財務規劃之妥適性即率予補助,又未依規定查核補助款之執行情形;外埔鄉公所規劃時未妥善與地方溝通,造成國家資源閒置,復於該廠公營期間未建立操作營運資料,致延宕民營化作業時程,上開公營期間之產出量及成品品質均遠低於原規劃水準及未依相關規定覈實支用經費等,均有違失,爰依法提案糾正乙案。提請討論。( 附件乙十 )

      (資料來源:摘自中華民國監察院網頁內容)


以上8件調查報告中,極具預警指標意味的《中科院、漢翔公司、中船國防關鍵科技人才流失情形專案調查報告》,雖然早在2003年就已經確定「漢翔公司國防科技人才流失之主要原因,係經國號戰機生產結束後,沒有足供長期穩定生產的主力產品,致軍用或民用業務均陷入打零工之窘境…至於當時國營中船困境(即台船),【9】 監察院也同樣認定「中船公司國防科技人才流失之原因,主要為「再生計畫」及「國防部不重視武器自製、寧願外購」、「同工不同酬」、「公司業績不理想」、「考核與升遷不公」。【10】 倘若查閱航發改制期間社會多元輿論觀點,其實漢翔掛牌前就已註定-IDF結束量產將立即陷入先天不濟,後天失調泥淖;除非經濟部依據〈國營事業管理法〉第4條但書規定,將漢翔公司特別指定為執行政策任務事業或專供示範事業,否則依法,無論是否套用企業方式經營,只要虧損就往往被比照民營企業般任意苛責,甚至形同過街老鼠、全民公敵!追本溯源,問題關鍵還是出在:當1988年總統蔣經國逝世後,肇因於政治精英不但長期對國家憲法認同欠缺共識,國會法案及年度預決算審議和黨政協商過程更容易因循台美軍購龐大預算的排擠效應模式(等同變相刪減國防自主、國機國造預算),這才迫使當年軍方航發中心改制國營漢翔公司,原具代表中華民國國防主權獨立指標意義的唯一台灣航太戰略產業,也從此逐漸淪為國防櫥窗擺飾或文宣口號。

解鈴當然還須繫鈴人,包括漢翔老東家國防部在內,雖然兩次政黨輪替,行政院仍不願特別指定漢翔公司為專供示範事業,更對漢翔被迫長期違法營運窘境,始終冷眼旁觀消極被動,現實狀況則是:台灣官方寧願將龐大國機國造預算轉投給美商史威靈飛機公司(SSAC)造成鉅額虧損黑洞,也不扶持國內唯一的航太龍頭工業 (請參閱2009年監察院糾正行政院、經濟部網頁),反觀大陸,卻因奉行航空強國政策早已陸續自主研發量產轟-20、殲-15、殲-31等五代戰機,且已成功發射完成天宮與神州系列太空往返任務。2014年7月30日立委丁守中力挺漢翔民營釋股並在經委會質詢便坦承:漢翔只有商用代工生產優勢,如今大陸尖端科技早已超越我國,漢翔民營何來國家安全機密可言云云,讓人有點好奇的是,立委丁守中所言固非無據,但巧婦難為無米之炊,航發改制漢翔18年國防科技仍原地踏步,又豈無政策違誤因素?查閱今年七月國會多媒體視訊和歷年公報議事紀錄,除了部分朝野立委善盡問政言責外,只是不解,為何以往相關部會毋寧編列龐大軍購外交預算,去排擠掉原應投入台灣國防自主及航太工業發展所需必要經費?難道歷屆國會各黨立委都沒有相對監督責任?一個巴掌拍不響,持平而論,包括當代主流社會所迷思的企業化、民營化主義,和歷年國營事業內部管理失靈問題在內,其實相關違失人員也都難辭其咎。

參閱漢翔設置條例規定,漢翔副總經理(含)以下職工不具公務員身分,都是「純勞工」,已經擁有比一般國營機構更多更大的用人彈性;足以讓人訝異者,此一宣稱台灣航太龍頭民營化模範的國營公司,又怎麼會在我國司法院網頁搜尋到百餘筆,包括工會勞勞糾紛、管理問題在內的許多行政、民刑事訴訟案件?【11】 當然隨時上網都可以找到千萬筆以上有關漢翔公司的豐功偉業和負面報導;前者大多承襲自軍方航發中心成員研發國機國造的苦難輝煌成果經驗,至於負面消息則幾乎全都出現在國營漢翔時期。譬如被指責為台灣「低薪國恥」元凶的大量派遣政策,即為明例。

從全球華人網頁資訊也可約略推論出以上負面報導的歷史背景:2000年迄今國內尚無派遣專法,漢翔為了降低人事預算成本便套用委外承攬契約合法管道,全面大量進用俗稱「長期臨時工」的低薪派遣人力,正因為如此,雙方勞資關係才逐漸惡化。【12】 既然國營漢翔法令權責不但非常明確,更曾經套用過民營企管方法多年卻仍屢傳弊端,各級管理責任也就難辭其咎。至於上揭人為管理缺失所造成的嚴肅後果,我們可以從今年社會輿論報導,逐項釐清並獲得證實:例如2014年5月30日聯合報便根據2014年2月統計指出,經濟部派遣人力已降至1955人;其中國營事業是大戶,漢翔公司就用了1205人(約佔經濟部派遣總數6.1/10)。如以漢翔編制現員3200、編制外派遣2000計算,則國營漢翔公司派遣人力已然超過全員3/5。此一被謔稱政府帶頭違法惡例,對照2014年2月5日,前勞動部長潘世偉所言「派遣確實是台灣拉低薪資元兇之一」結論,那麼,漢翔轉虧為盈的掌聲幕後,其實不但半數都應該歸功於同工不同酬的低薪勞務派遣職工,國營漢翔豈非參與公部門長期拉低台灣薪資的結構性主要幫凶?諸如此類結構性問題,其實隨處可見;譬如,針對日前官方處理民生用餿水油事件不當,台灣社會輿論便齊聲譴責「政府的表現一再令民眾失去信心,政策上似有『欺弱怕強』的作風,傾向於護航企業廠商等『大鯨魚』的利益,棄守保護普羅大眾等『小蝦米』權益的職責…政府對『正義』二字喊得何其大聲,但揭開其口號背後,除了軟弱而無決心的執行力,還不時可見『抓小放大』的投機心態,甚至浮現不當利益連結的政商關係。」(聯合報 2014)。 目睹以上類似台灣社會「反智主義」(anti-intellectualism)現象及觀感,誠屬荒謬而多無奈。很難想像,從此「民股過半」掛牌上市的半吊子民營漢翔公司,未來又將如何洗心革面,知法守法,進而成為台灣國營事業移轉民營的最好模範?

國家被認為是一種神秘的最高權力 (Summa potestas拉丁文),16世紀法國布丹(Jean Bodin)才開始將國家與「主權」一詞混合使用。盧梭更指出「國家主權無限、不可分割」(凱米來里 2001)。【14】 十年風水輪流轉,百年田地轉三村。2005年社會不滿政府推動民營化連續賤賣國產政策,台灣輿論便曾經嚴加批判,進而直指「政府一連串大賣祖產、官股的行動,已形同「拍賣中華民國」!【15】 尤其簽約外包乃民營化特徵,既然如今甲午2014年中華民國尚未統一,兩岸仍維持隔海分治現狀窘境,因此依據憲法及憲法增修條文宗旨,國防主權機關和法定國防科技(航空)產業機構,對外乃深具國家主權象徵指標意義,理論和實務上都必須鞏固並發展才行。反觀現況:近年全台國防兵力只賸下19萬,【16】 連唯一國防科技公司不但早已簽約外包多年並且完成釋股民營。然而畢竟「空防即國防,國防自主乃國家主權後盾」,此乃現代國民基本常識,由於漢翔仍是法定唯一國防科技公司,那麼不妨從憲法一中架構邏輯來論證,民營漢翔公司的出現,是否也正意味著:兩岸早已經和平統一,所以台灣才可以公開標售國防科技?拍賣中華民國?關鍵是,漢翔設置條例、兩岸人民關係條例俱在,國家統一程序也尚未完成。

全面軍購、國防外包都必然相對弱化,甚至牴觸台灣國防自主基本國策。持平而論,對此,監察院歷年調查糾正案內容尚屬事證明確,尤其針對上述漢翔簽約外包缺失,監委曾多次進行深入調查。【17】 2005年漢翔承攬軍機維修業務因出具偽造X光照相工作日誌,2012年便遭公共工程委員會裁罰停權三年,該處分雖因超過行政罰法處罰時效而被撤銷,【18】 但是2013年漢翔公司仍被監察院發函糾正並被調查報告視為國營事業之恥。【19】 也許我們從以下曾經被漢翔工會舉發的勞務外包個案足以察覺,漢翔在國營公司勞資關係原本正向發展過程中,竟存在如此反常的非理性複雜內在衝突文化。

至於該案,則肇始於漢翔與外包公司簽訂勞務承攬契約竟主動發給外包公司派遣人員資遣費而引發工會質疑。為此,2009年監委洪昭男調查報告結果確認:「漢翔公司於每次新購案契約簽訂時,對於相關勞派人力之需求,並未經妥適之評估,顯有檢討改善之處….漢翔公司對於該產業工會提出質疑,即應妥予說明…惟該公司未予妥善處理釋明,致該產業工會一再提出質疑,並向各相關機關四處陳情,該公司之處理難謂允當,允宜加強溝通協調,以促進勞資關係和諧。」【20】 試問,堂堂國營模範公司勞資關係已然如此這般,民營後豈容樂觀?


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1  兼任助理教授,東海大學社會學博士。本文於2014年9月完稿。
2  〈漢翔航空工業股份有限公司設置條例〉第1條言明「漢翔航空工業股份有限公司(以下簡稱本公司)為發展航空工業之國防科技公司;主管機關為經濟部。」
3  1969年中華民國成立空軍航發中心;1996年航發中心改稱漢翔公司;2014年漢翔公司違反特別法時限並釋股轉型為民營公司。45年來,航發中心與漢翔公司的英文名稱”Aerospace Industrial Development Corp 簡稱AIDC ”從未改變。
4 2014年8月7日證交所宣布競拍結果:最低承銷價格12.95元、最低得標價格22.08元;最高得標價格達36元、公開申購價格(員工認股價)則為16.84元、得標加權平均價格24.73元。2014年8月26日漢翔在證交所掛牌上市價格新台幣16.84元,釋股53.98%後共挹注國庫93.41億元。
5 2002年11月立委林志隆在國會質詢經濟部長林義夫:「政府有關IDF方面就給了漢翔大約四千億元的研發經費,漢翔不應該在民營化之後就想要往大陸跑…目前我們所看到漢翔的企圖就是要到中國大陸去投資,其實我們並不是反對廠商到中國大陸投資,而是認為任何產業都應該先在台灣將體質調整好,在這裡已經有更高階的產品可以取代或是企業已經完全站穩腳步之後,再出去投資…」(立法院公報91卷65期院會紀錄)
6 沃勒斯坦認為英語“ization”的「…化」充滿自相矛盾,它不僅專指某事物狀態也泛指形成該事物過程。資本主義世界經濟體系存在四五百年之后,它仍然沒有實現自由市場、自由勞動、無償使用土地、資本自由流動。沃勒斯坦不相信資本主義可能做到這點;因為資本主義生產本質只讓生產要素獲得局部自由(請參閱:伊曼紐爾•沃勒斯坦,2003,《沃勒斯坦精粹》。黃光耀、洪霞譯,南京大學出版社)。
7 請參閱《立法院公報》第83卷33期國防、法制、經濟委員會紀錄、《立法院公報》第84卷28-30期院會紀錄相關內容。
8  國家發展委員會訂定:「政府得以干預/掌控」國營事業,所必要的前提條件是:「祇要官股比率不低於20%者」。
9 2014年媒體報導指出,財政部表示,台船民營化後回饋期過了一半,但回饋金只付了當年變相借支費用的1/3。因為:「民營化不是經營效率的保證!於97年12月時民營化的台船公司,受惠於行政院民營化基金協助支付改制員工年資結算等相關費用共15億元,每年要依行政院要求,民營化後10年都要回饋獲利的一成。不過,5年來台船年獲利遞減,僅累計回饋5.635億元,民營化基金恐做了賠本生意。…國庫署表示,台船民營化後,沒有政策任務、法規鬆綁、員工也年資結算,不知道為什麼獲利會變少。若10年台船盈餘提撥額不足以彌補民營化基金15億元的支出,相信行政院會延長盈餘提播的規定年限。」請參閱 2014年8月5日《聯合報》標題「民營化效益不一定好 台船愈賺愈少」。
10 請參閱 2003年監察院《專案調查研究期末報告「中山科學研究院、漢翔航空工業股份有限公司、中國造船公司等國防科技人才流失情形」乙案》相關內容。
11  2014年8月23日搜尋司法院裁判書網頁結果,並粗略統計,有關漢翔公司的各級行政法院、台中高雄兩地的民刑事類一二審裁判書已達126件。
12  早在2002年4月12日勞動者電子報〈漢翔運用派遣人力的真相〉即訪查得知,漢翔公司3527名員工中就有574名臨時派遣人力,高達員工總數1/6。
13 聯合報評論「…但面對這個政府,除了讓民眾疑惑『政府到底做了什麼』,還看見公務員不但職務怠惰,甚至有縱容包庇不法之嫌。…在社論中指責官員和建商太『麻吉』,已非個案貪汙,而是從政策上變成結構性幫凶。可為此說佐證的,就是行政院前院長陳}一再提醒,允許建商『用錢買容積率』的政策,形同協助建商獲取暴利,卻造成房價上漲的社會成本;近日民間團體以巨幅廣告批評『容積銀行』政策,亦是例證。這不也是護建商而輕老百姓嗎?」請參閱  2014年9月11日《聯合報》社論「政府不該幫襯『大鯨魚』剝削『小蝦米』」。
14 凱米來里(Joseph A Camilleri)認為,主權國家體系中,「國家主權完整、領土完整、法律平等」,乃國際關係三大特徵。據說部分國際行為準則也來自於上項三大基本原則 請參閱 ,凱米來、里吉米•福爾克Jim Falk合著,2001,《主權的終結:日趨縮小和碎片化的世界政治》,李東燕譯。杭州:浙江人民出版社。
15  為追求經濟成長並直接充裕財政,自1991年起,台灣便大幅修正公轉民條例並全面解除管制,依法推動民營化及全民釋股變賣國有資產。1996年李登輝政府宣達「國發會共識」訂下落日條款,要求五年內台灣國公營事業限期民營化。政黨輪替後,雖政局紛擾內耗,但朝野仍默許繼續推行民營化政策。為此,2005年3月1日聯合報記者陸倩瑤、丁萬鳴以「政府賣官股 半年1300億 賣土地 4年1700億」做為標題並撰文指出「官股又要大拍賣!合作金庫銀行及中華電信將分別在四月及第二季大幅釋股,如再加上六月底前彰化銀行官股發行GED釋股,短短半年,國庫預計進帳超過一千三百億元。政府一連串大賣祖產、官股的行動,已形同「拍賣中華民國!…根據統計,2000年以來,計有11家國營事業完成民營化,包括股票上市的中鋼、中華電信、中國國際商銀、台鹽與中央再保成兩家公司,政府透過發行海外存託憑證(GDR)、美國存託憑證(ADR)、公開拍賣、申報轉讓與競價標購等方式變現,已賣出至少600萬張的公股,挹注國庫2200多億元。…如果加計彰銀及合庫銀的釋股,半年內,政府起碼可靠著賣股票進帳1300億。政府賣股謂之『民營化』,但近來賣股之快、準、狠,已達到空前的賣祖產境界。這一波波賣股,將使大部份的原國營事業變成民營事業,另外就是讓原來官股可掌控之公司,將落入集團或外資手中。」
16 報載馬英九總統接見美國前太平洋司令威拉德時表示,國軍人數若降至0.6%到0.7%,也不致影響國防安全。依此數字,總兵力將不超過16萬,甚至可能低於14萬,國防部部長嚴明則在今年初宣布,勇固案的目標員額,粗估是17至19萬人,請參閱2014年2月13日《聯合報》。
17 這份調查報告是2003年由監委李伸一、李友吉、林秋山、林將財、黃守高、黃煌雄、趙榮耀、林時機等八位共同深入訪談問卷並逐項調查後彙整完成,案由是「中山科學研究院、漢翔航空工業股份有限公司、中國造船公司等國防關鍵科技人才流失情形專案調查研究乙案調查報告」。
18 監察院調查報告結論亦重申「漢翔公司為我國發展航空工業依專業法令所設置之國防科技公司…漢翔公司之董、監事部分為國防部高階將領兼任,案經法務部審認應無公職人員利益衝突迴避法第9條之適用,惟此事關該法第9條之立法意旨與國營事業主管機關或公股管理機關派員兼任其所屬或投資公司董事、監察人或經理人之通案適用問題,行政院允應督促法務部會商經濟部、財政部等相關機關審慎檢討妥處…」。
19 2013年1月監察院通過監委林鉅鋃針對漢翔公司的調查報告,該報告認為「…前開違法事實經檢調單位於96年偵查起訴,案經高雄地方法院100年8月5日刑事判決及臺灣高等法院高雄分院101年4月10日刑事判決,認定張○○等相關人員共同犯行使業務登載不實文書罪有案,漢翔公司因此遭前採購中心處以停權3年處分(101.7.19~104.7.18),嗣後雖經臺北高等行政法院於102年1月24日判決,以前採購中心原停權處分已逾越行政罰法第27條第1項所定3年時效,撤銷原停權處分,惟漢翔公司聲譽卻已嚴重受損,實為國營事業之恥。」2013年8月7日,監察院通過糾正漢翔公司,理由是「承攬軍機維修業務竟罔顧飛行安全,暗以渦電流檢查代替X光檢驗矇騙,置空軍飛行員之生命安全於不顧;事後為掩飾缺失復出具偽造之X光照相工作日誌陳報行政院原子能委員會審查,企圖掩飾真相,核有嚴重違失;而國防部對於前揭履約重大違規事件亦怠未積極處理,俟一審判決後方裁罰停權處分,惟已逾行政罰法規定之處罰時效,顯有包庇及行政怠惰之失,爰依法提案糾正。
20 調查報告認為「…按工會成立之目的及任務,除在於保障勞工權益,增進勞工知能外,並以發展生產事業,改善勞工生活為宗旨,工會法第1條訂有明文。漢翔航空公司產業工會對於該公司支付勞務派遣人員相關資遣費用案提出質疑,認有違勞務承攬契約,陳請公司依法行政以健全公司永續經營體質,…」查閱我國〈公司法〉董事權責及〈工會法〉第35條(第1項)保護勞工之規定,該調查見解乃重申國民基本常識而已,惟據聞這份國內首宗「工會理念行動備受監察院肯定」的調查報告下達不久,該工會理事長(曾兼勞工董事)便遭到懲處。









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作者簡介
兼任助理教授
東海大學社會學博士

 

 

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