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學校會計主任與校長業務協調不佳之衝突專案報告

文 / 方承志
【台灣法律網】


壹、緣起

本處所屬會計機構會計主任及承辦人員因執行會計業務,在編製會計憑證及會計報告過程中,因為財務責任與財務管理職責不同,而發生與機關首長意見不合,導致歷年來學校會計主任遭控訴業務處理不當案件多起,甚至因被檢舉列入政風案件內容處理。然而實際上多數是因為雙方對於預算執行與會計作業認知差距,與會計主任等對於會計實務在法令執行困難之所致,因而發生首長認為會計主任不願意配合,甚至認為不符合首長或其授權之人分配的帳目就是有問題,而發生在互動上互控及互信動搖的情況,如果這情況不加以改善的話,相信在新的議事及新的教育政策下,會發生更多的政策與預算執行衝突問題,所以才編撰本項專報提供參考。

貳、會計法令釋疑的權限問題

法律解釋的原則是除非是該法律中央主管機關對於法律的有效解釋,是屬於法律與政策上可以溯及既往的效力,如果發生先前執行法律解釋及政策,因為時空變遷適用相關主要事實內容改變,所導致的法律政策必須變更,那麼就會發生在執行上因為利益衝突的關係,而使得承辦機關(構)在提請解釋上發生猶豫空間,因為用新法令的精神無疑的會牴觸舊法令的利益,那麼就會發生與機關首長及屬員的業務衝突。因為會計程序是依據當時適用有效的法令執行,首長過度的財務管理上的裁量彈性,也會相對地引起會計主管的恐慌,因為跑在法令前面的(決策)措施,基本上在法律及法令授權權限的位階上,仍然是存在某些可以合法化的裁量,而這是依據個案來審查其合法性的。這當然不是首長或會計主任的法律專業可以適應的,而一般又諱疾忌醫的保守心態,不是造成雙方認知上的業務衝突,就是把問題留在最後才處理,而這些沒有及時處理的行政流程,就埋下成為爾後遭控的理由問題。

叁、首長對於預算執行的會計程序質疑?

在行政上因為新、速、實、簡的要求,對於採購預算執行過程上,冗長的會計程序反而是個行政(採購)效率上的阻力,而常常發生的問題就是先執行後作業,因為對於會計作業成為事後的配合作業,不是現有會計制度與會計主任職責上所能承受的,所以就發生觀念上與適用會計程序的法令上,在採購過程的事前監督與事後監督意見不同,於是這一類實踐者就完全與現實法令脫離,不僅質疑會計法令不鬆綁導致政策難於推動的窒礙難行,也同時得導致了貪瀆法令對於違背法令適用上的疑慮?所以會計法令因應政策上類似緊急採購,可以彈性直接運用預算的研議?基本上在這種質疑下是需要的,否則這一些人員多數就成為挑戰法律公信力的一群,而相對的冤案或政府施政公信力議題就會不斷發生,這才是今日會計主管機關必須嚴肅面對的挑戰。如果會計及相關法令不能研討鬆綁,那麼這種對於行政效率的要求下,就會與傳統官僚作法發生嚴重觀念上的衝突,而標題的的說法就會不斷發生,這才是我們研議相關內容去避免的。

肆、圖利與詐欺的法律釋疑

圖利與詐欺基本上都必須以「不法利益」與「不法所得」的實際獲利,作為法律上主觀認知犯意的處罰要件,但是對於行政管理上的「利益分配」的裁量結果,或是對於行政上信賴保護及受益權,這都不是屬於所謂的「不法利益」與「不法所得」,是貪瀆法律構成要件上對於不法利得定義上所不能處罰的。一般的管理者對於這一項適用行政法令上的認知並不會很明確,而且就算是會計主管對於內控作業上的給付內容,基本上如果屬於機關(構)首長的裁量權行駛內容,基本上要以法令上自我限縮的規範設限,基本上對於所謂的專案裁量是否可以更改內控作業的要求上?是以書面程序專案處理或更改內控作業規範?基本上機關(構)首長或會計主管對於這項法律的要求與適法性也不是很清楚,如果形成控案處理時承辦人員又誤解相關法令的適用內容,那麼在每個人的觀感上就會發生很嚴重的落差,甚至是政風案件的冤案,這實在是每個人在處理流程上都要非常注意及謹慎的。

伍、建議與結論

主計人員的任務目標是協助會計作業的順暢,不是困守著法令反而成為阻礙施政的對手,更不是被利用為上下其手的推手,而採購監辦是所有採購流程有無弊端監視的實施,內控只是行政上的作業流程,不是屬於實質上的給付規定本身,所以對於違反內控作業的給付訓令,也應該檢討其法令的實質給付效力而不是形式上,才能確認是屬於違反圖利罪或其他空白刑法的實體法犯罪構成要件規範,這也是在政風上要求檢討內控作業程序的實質法律效力認定上,會建議中央主管機關去檢討相關法令規範與政策的。所以拒上作出如下建議:
一、加強蒐集會計法令理論及實務,進行相關法令宣導課程。
二、內控作業的形式效力與實質效力,對於犯罪構成處罰要件的釐清,應建議及協調主管機關討論。
三、對於宣導案例中不合時宜者,配合檢討修正或修正相關法令。
四、對於發生首長與會計主管業務衝突案件處理,應加強政風法令宣導教育,以免形成行政倫理的惡例。
五、對於會計主管的相關陳情,建議應主計主管機關依據實情妥慎處理。

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