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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 刑事法律 > 刑事犯罪專欄

【新聞疑義255】「毒品危害防制條例施行細則」是行政規則?還是法規命令?

文 / 楊春吉(故鄉)
【台灣法律網】


【新聞】

檢察官指控周○○違反「毒品危害防制條例施行細則」及「法院刑事案件檢舉人身分保密作業要點」,周的律師強調,這兩項規定均為行政規則,並非法律位階,不能也不應拘束法院(自由時報100年1月25日報導:周○○被控洩密 法官當庭說遺憾)。


【疑義】

按行政程序法所稱行政規則,係指上級機關對下級機關,或長官對屬官,依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作,所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定;其包括「關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定(第1款)」、「為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權,而訂頒之解釋性規定及裁量基準(第2款)」各款之規定(行政程序法第159條參照)。而所稱法規命令,則係指行政機關基於法律授權,對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定,而且法規命令之內容應明列其法律授權之依據,並不得逾越法律授權之範圍與立法精神(行政程序法第150條參照)。

所以,法規命令尚符法律保留原則要求者,法官自應依法審判,而受其拘束;惟行政規則,自不得拘束法官(註一),但法官核其內容與法律、法規命令規定之意旨無違者,則得予以援用(註二,另此為行政法院之見解,但在刑事部分,援用之,是否違反罪刑法定原則呢【註三】?)。

問題是「毒品危害防制條例施行細則」,真的是行政規則?按毒品危害防制條例施行細則,係依毒品危害防制條例第34條:「本條例施行細則,由法務部會同內政部、行政院衛生署擬訂,報請行政院核定之。」規定所訂定(毒品危害防制條例施行細則第1條參照),其具有法律授權,而且係對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定,應係法規命令,而非行政規則。至於「法院刑事案件檢舉人身分保密作業要點」(註四),雖係行政規則,惟法官得否予以援用?也非無思考之餘地(註五)。 


【註解】
註一:最高行政法院99年度判字第516號判決:「附予說明者,上訴意旨另主張其係依主管機關內政部90年10月22日台內社字第9062035號函釋,原判決不予適用,違反權力分立及行政程序法第161條「有效下達之行政規則,具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力」規定云云,惟查依上開規定之明文即可知,行政規則拘束之對象不包括人民,亦不包括行政法院,況依憲法第80條規定:「法官須超出黨派以外,依據法律獨立審判,不受任何干涉。」,而茲所謂法律係指憲法及立法院通過、總統公布之法律,自不包括行政規則,行政法院於具體案件審理時,就行政機關所適用法位階低於法律之法規命令或行政規則,本應先行規範審查,如有牴觸法律之情事者,本不受拘束,上訴意旨就此之指摘亦非可採。」、92年度判字第932號判決:「證券交易主管機關發布之「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」第三點之規定,乃主管機關適用證券交易法第四十三條之一時,對違章事實予以類型化,俾使法規得以正確適用,增加法律適用之安定性,其性質屬於解釋性行政規則,其規範效力非直接對外發生,只在行政權內部有效,並未在既有規定外另行創造新的規範,亦不改變或增減被上訴人事實認定之權限,同時行政法院適用法律審理案件時亦不受拘束。對法院而言,認定事實必須證據為之,而調查事實之方法,則是先取得證據方法,再檢證此項證據方法是否具備證據能力。具有證據能力之證據方法則須依據訴訟法所定之調查證據程序進行合法之調查,而從合法調查中所獲致之證據資料,再透過適用證據法則之心證形成活動,或者直接認定待證事實或者是得出間接事實,再透過適用經驗法則之推理活動而認定待證事實。」、臺灣高等法院94年度交抗字第504號交通事件裁定:「按各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令,法官於審判案件時固可引用,但仍得依據法律表示適當之不同見解,並不受其拘束;司法行政機關所發司法行政上之命令,如涉及審判上之法律見解,僅供法官參考,法官於審判案件時,亦不受其拘束(司法院大法官會議釋字第216 號解釋意旨參照)。受處分人引用交通部69年4 月22日交路字第07520 號函、83年10月17日交路字第038683號函及93年10月14日交路字第0930057089號書函之函釋意旨,主張其行為應免論以無照駕駛云云,惟姑不論上開函釋均屬交通部就其職掌法規所為釋示之行政命令,且依上開大法官會議解釋意旨,本院本得不受其拘束。」參照。
註二:最高行政法院99年度判字第1316號判決:「財政部92年函釋:「一、自93年1月1日起,個人以購入之土地捐贈,已提出土地取得成本確實證據者,其綜合所得稅捐贈列舉扣除金額之計算,依所得稅法第17條第1項第2款第2目第1小目之規定核實減除;……。三、個人以購入之土地捐贈未能提具土地取得成本確實證據或土地係受贈取得者,其捐贈列舉扣除金額之計算,稽徵機關得依本部核定之標準認定之。該標準由本部各地區國稅局參照捐贈年度土地市場交易情形擬訂,報請本部核定。」係以土地取得成本計算捐贈總額;如未能提具土地取得成本確實證據或土地係受贈取得者,依各地區國稅局參照捐贈年度土地市場交易情形,即市價擬訂,報經財政部核定之標準認定,即本於列舉扣除額應以成本支出概念作為核實認列原則,合於上開所得稅法規定意旨,並未增加法律所無之限制,無違法律保留原則,亦符合租稅法定主義內涵及實質課稅之公平原則。原判決予以援用,於法並無不合。」、95年度判字第01472號判決:「財政部88年函釋:「保險業務員取自其所屬公司給付之報酬,雖係按招攬業績給付,惟因保險業務員依保險業務員管理規則之規定,應專為其所屬公司從事保險之招攬,並依公司訂定之業務員管理辦法及報酬支給標準,接受公司管理及受領報酬,故是項受領之報酬,仍屬所得稅法第14條第1項第3類規定,為工作上提供勞務之薪資所得。」符合保險公司與其業務人員間之僱傭關係性質及所得稅法14條第3類薪資所得規定之意旨,自得予以援用。」等參照。
註三:最高法院94年度台上字第6817號刑事判決:「貪污治罪條例第六條第一項第四款圖利罪所稱之「違背法令」,係指違反法律、法律授權之法規命令、職權命令、自治條例、自治規則、委辦規則等而言。原判決對於騎樓設攤係屬違規之根據,未見說明係違背何種法令,有判決不備理由之違法」所言,則係貪污治罪條例第6條第1項第4款圖利罪中,構成要件之辨明,與刑事部分,援用行政規則為審判依據,尚屬有間;加上,臺灣高等法院98年度交抗字第1510號交通事件裁定更云:「本件受處分人如未吊扣其持職業大客車駕駛執照,於事後仍得以職業大客車駕駛執照駕駛大型車,或有提高他用路人之風險,以及無助於預防將來再犯之虞,惟按違反行政法上義務之處罰,以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限,行政罰法第4條定有明文。是以行政機關應依法律而為行政行為,就對人民自由權利所為之限制須有法律或經法律授權行政機 關訂定之法規命令明文規定始得為之,為民主法治國家基本原則之一,故對於違反社會性程度輕微之行為,處以罰鍰、沒入或其他種類行政罰,雖較諸對侵害國家、社會、個人法益等科以刑罰之行為情節輕微,惟本質上仍屬對於人民自由或權利之不利處分,其應適用處罰法定主義,仍無不同,為使行為人對其行為有所認識,進而擔負其在法律上應有之責任,自應以其違反行政法上義務行為時之法律或經法律授權行政機關訂定之法規命令有明文規定者為限。」,因此延伸出「在刑事部分,援用之,是否違反罪刑法定原則」之疑問。就此,答案初步看似「援用行政規則,除『係法律所定罪之構成要件,業將行政規則含入其中』外,應是違反罪刑法定原則」;但在法理上,是否能支持此見解呢?另實務上,臺灣高等法院98年度上訴字第166號刑事判決:「內政部固於87年6月2日曾就「原住民自製獵槍」之認定乙事以台(87)內警字第8770116號函解釋稱:「自製獵槍:指原住民傳統習慣專供捕獵維生之生活工具,由申請人自行獨力製造或與非以營利為目的之原住民在警察分局核准之報備地點協力製造完成,以逐次由槍口裝填黑色火藥於槍管內,打擊底火或他法引爆,將填充之射出物射出,非使用具有彈頭、彈殼及火藥之子彈者。射出物:指供自製獵槍引爆槍管內火藥後發射之用,填充於槍管內,遠小於槍管內徑之固體物,如玻璃片、彈丸等,且不含具有彈頭、彈殼及火藥之子彈。」云云(參見96年度偵字第3172號卷第45-46頁),但依前述,槍砲彈藥刀械管制條例第20 條制定之目的,係尊重原住民文化傳統,對其文化傳統所形成之自製獵槍狩獵特殊習慣予以保護,而非其傳統製作獵槍工藝之保存延續。原住民於傳統自製獵槍文化習慣之基礎上,改良技藝及增進安全性前提下自行獨力製作之獵槍,尚難謂與其文化傳統有違。故槍砲彈藥刀械管制條例第20條第1項所稱之「自製獵槍」,應屬槍砲彈藥刀械管制條例第4條第1項第1款之「其他可發射金屬或子彈具有殺傷力之各式槍砲」,是鑑定後認屬「其他可發射金屬或子彈具有殺傷力之各式槍砲」而為原住民族本於其文化傳統,供其於生活中從事狩獵、祭典、文化、技藝傳承等活動使用,而簡易自製者即屬自製獵槍,前揭內政部警政署台(87)內警字第8770116號函釋係屬主管行政機關依職權所為之解釋性行政規則,其等就自製獵槍之定義增加法律所無之限制,有違憲法多元文化之精神及槍砲彈藥刀械管制條例歷次修法所揭示之意旨,無拘束本院之效力,本院不予援用。」,並非逕以該函為解釋性行政規則而不予援用,而係該解釋性行政規則乃「增加法律所無之限制,有違憲法多元文化之精神及槍砲彈藥刀械管制條例歷次修法所揭示之意旨」,加上「非法律及法規命令無拘束法院之效力」,而不予援用,更顯得前揭初步答案「援用行政規則,除『係法律所定罪之構成要件,業將行政規則含入其中』外,應是違反罪刑法定原則」,並非無庸置疑。
註四:刑事訴訟法第320條第2項第1款規定自訴狀應記載被告之姓名、性別、年齡及住(居)所等資料,係為確定其所訴追之人,狀內雖未詳列被告之姓名,如依其記載,在客觀上已能確定其訴追之人,尚難遽謂其起訴之程序違背規定。又憲法第十六條規定之訴訟基本權,乃人民在司法上之受益權,旨在確保人民得依法定程序提起及實施訴訟之權。故被害人依法定程序提起自訴,非依法律,不得限制。另基於保護檢舉人而訂頒之行政規章或命令,相關機關在特定狀況下應對檢舉人提供相對保護之規定,目的在避免因訴訟程序之進行致不當揭露應保密檢舉人之身分,非謂得憑此逕予排除或限制人民提起訴訟謀求救濟之權利。是司法院訂頒「法院刑事案件檢舉人身分保密作業要點」,於第5條第1項固規定:「法院應注意避免有人藉偽證、誣告或其他案件之告訴、告發探知檢舉人之身分資料」,其目的僅在促請法院應注意是否有人藉行訴訟之名以行探知檢舉人身分之實,防止衍生不當揭露依法令應保密之檢舉人身分之效果,非謂法院得執該要點之規定,逕以限制人民訴訟權之行使(最高法院98年度台上字第6571號刑事判決參照),也應注意。
註五:同註三。

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楊春吉(故鄉)
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