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從首長特支(別)費的會計制度看貪瀆形成原因

文 / 方承志
【台灣法律網】


會計制度的功能原本即是在控制預算的執行內容、審查出入帳目是否符合預算計畫設計既定目的,及有無違背相關行政法令規章。而行政法令的複雜性與專業性,是很難在下達新指令目的的同時,就能指出相關法令間的適用上差異性,尤其預算計畫內容涉及不同工作費用細目內容定義間的適用與指示選擇時,往往因為適用上的錯誤或選擇,造成超付或不合理的給付內容,因為此種在工作項(名)目不同的給付實質內容上,使指示者一時很難在主觀及專業上釐清,便很容易造成外界質疑的弊端連連。例如:首長特支(別)費二分之一劃帳入袋,原本目的上是考量首長私人的公關費用途的合法性問題(縱然公家該不該補助此一名目是有疑義的?)?但是在行政手續處理細節上,因為忘了先定義公關費是屬於「一般行政經費」或人事費的「補助費」。「補助費」定義上一般指用於補助特定公及私用途的費用,其會計作業一般也因事置宜可另作規範,也可以在人事費上成立「津貼」,但是「津貼」能不能作為「公關費」又是另一個問題?因為「公關費」一般也可以是屬於「業務費」的範疇,所以在這複雜的會計科(名)目的定義適用間,就會產生複雜的法律關係,而只有「一般行政經費(業務費)」則限制公的用途並且要完全依據行政法令才能辦理核銷。然而在此二分之一首長特支(別)費究竟屬於何者?因為此筆特支(別)公關費能不能在會計帳上分割,成為二筆「一般行政費(業務費)」及「補助費(津貼)」,屬於個別會計作業實質事實認定問題,把「因公支出」因二分之一補助的規定,在會計作業上把同一筆帳劃分為二筆,即「公關費」與「補助款」,但實際會計作業上上並未作此區分列帳,也就是說並非事先的法定確定會計支出科(名)目,所以才會造成「首長特支(別)費」全數依據科目的法律定義,必需全數「因公支出」而造成法律問題。先確定其會計科目才能確認其計畫使用內容,也才能確認其使用用途是否合法,但是首長特支(別)費二分之一的主要爭議點,司法實務上是在會計作業覈銷作為的違法上以觸犯詐欺罪來論,所以是反推界定所謂違反計畫會計科目內容上的覈銷問題,也難怪不精通會計實務及法律的長官會罹於訟端了。

因為補助款全額(領據)或部份(覈銷)補助,及行政經費額度內檢據核銷,區別是在於是否剩餘繳庫目的的確認問題上,於是因為混淆了使用目的及用途的法令選擇及競合問題,而在出自法令規範的複雜專業度上,使得「剩餘繳庫」又成為被訟法律爭點?究竟會計法令的效力是後令排除前令,還是後令牴觸前令?從免檢據以領據核銷來看,看似申請個人定額補助費用,也可以換另一種說法是「津貼」。但是公關費覈實檢據核銷剩餘繳庫,又無法與變相薪資之間明顯區別,就成為會計帳上公關(特支)費可不可以成為個人收入的問題?這在會計名目上顯然是一個很大的問題,一般「公費」公務用途需繳納稅捐時是由公庫支出,沒有薪資所得及所得稅問題;但是首長特支(別)費二分之一私的用途,是不是屬於要繳納所得稅的薪資收入?因為個人薪資主要是屬於勞務的對價收入,此給付如非屬於「非勞務純給付的收入」,這在這裡的事實認定要不要繳所得稅上就有困難了?所以這又與補助款屬於個人薪資收入要依法繳納所得稅的說法有所出入,也因為依令檢據覈銷的前後法令標準不一致,薪資收入必需是屬於個人可自由支配的範圍始足當之,除非補充其他定義內容或限制,不可能是屬於需檢據核銷限制用途的所謂純補助薪資收入的範圍,這在法律適用上與薪資收入是存在矛盾的。所謂領據免檢據核銷在會計作業上,對於首長特支(別)費二分之一非純屬薪資收入時,從免檢據的「薪資收入(人事津貼)」,到全數檢據的「補助費」之間,可能只是法令變更規定的便宜行事。當然對於現況溢領首長特支(別)費二分之一的責任問題,因為沒有檢據覈銷的書據不法問題,只有是否涉及一般刑法第336條第1項的公務侵占罪的問題?而侵占罪構成的前提,是將公務持有狀態轉變為個人所有的狀態,而且要脫離該物支配管理權的範圍,也就是說現況首長持有該筆款項,除非該筆款項可以遭法律上處分,否則支配管理權仍可能存在特定數目的現金或存款中,只要此支配法律狀態持續未終止前,要論以公務侵占罪仍然需要舉證的,但這就要會計作業上的「稽催」問題,沒有這一道終止「持有」法律狀態的存證,也就是說要藉由會計或審計機關(構)的定期稽摧繳回,我们才能就在行為人主觀上的已易「持有」為「所有」上來論罪。這就是一種會計作業客觀上對於公務員犯罪的影響,如果不謹慎行使無疑將成為有心之士藉以脫法之道,這絕不是執法者或政治管理上所樂見的。當然我们所不樂見的是這一道會(審)計手續的欠缺,就可能造成同一案見司法判決上歧異的問題,也難怪大家要稱之為歷史共業。所以我们要深切記取這一教訓,不要讓會計作業成為決定公務員善惡的唯一法門,否則也必將成為司法之惡,而無法彰顯司法正義之所在。

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