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二分之一首長特支費的另一種看法

文 / 方承志
【台灣法律網】


    依據首長特支費的沿革,二分之一免檢據簽領核銷,大概是為了首長私人目的的公關核銷,因為與「因公支出」用途與目的不符,所以當初在行政院主管機關的主動解決首長的這個問題下同意變通的。因為在公事上無法以私人用途之憑證核銷,所以以首長個人簽收規定金額二分之一額度下以領據支付方式辦理核銷。所以基本上在後來前馬總統的首長特支費案例中,律師所提出的「大水庫理論」就不是貪瀆的問題?而此一論點的前提是因為免檢據的憑證是不用提出交待的,也就是說行政上的管理措施,最多也只是事後在審計的研究查核時提出「說明或備查」而已。

    而今日的弊端發生在於要求核銷時使用蒐集的單據的法律問題?姑不論審計機關能不能潛越權限,要求廢止並改為一律使用憑證核銷,在財務不法的糾正上對於行政院及所屬機關的要求改變政務政策,然實際上卻是在權限分配上應該是屬於監察院的權責問題?也就是說行政院未變更憑證核銷方式的決策作成前,此種審計機關對首長特支費二分之一核銷憑據的要求改變,在五權憲法權限分立的架構上是有所疑問的?法院在審理時當然不能忽略這個行政院依據審計部要求的前提必須是違法支付行政款項,而不是只在法定行政程序上有所欠缺時,因此而作成政策改變是不是具有先天上的瑕疵的問題?如此甚至因為會讓某一部份的人陷入法律「因公支出」的矛盾,而使其成為刑法上適用的對象。

    此種行政程序上的重大瑕疵,能不能成為可罰違法性的依據?我們並不是說拿假發票或憑據核銷是對的,但是就事論事是不是在另一層面來說,只要「私人公關支出」不用到首長特支費二分之一免檢據以外的其他公款,此在會計費用科目性質上就是「行政補助款或津貼」的一種,「津貼」是可以用於補助首長或公務員私人用途的,補助款則是用於「公共政策」的目的的,二者之間當然也會有偶合的機會,可是我們的行政院及法院卻都無法決定其正確的屬性?而一般行政慣例上對於公務員個人補助津貼的核銷都是直接發放的,多數是不需要取據憑證核銷的。

    首長特支費二分之一憑證核銷政策的改變,可以說是完全把「津貼」的傳統核銷方式,改變成為類似「公款」的取據核銷方式,才會造成法律上追溯效果的「歷史共業」。因為據知這項「私人公關支出費用的核銷」並沒有明文取銷或改變給付標準,怎麼會因而產生核銷憑據的法律效力改變的問題呢?因為「私人公關費」需要什麼名目作為「因公支出」審核的標的呢?這不是政策上因行政院主動改為取據核銷政策的改變,導致產生法律適用上的矛盾嗎?如果二分之一如果是首長特支費中的特別費,而此一免檢據核銷的特權在憑證使用上最多是┌備查┘的要件,因為備查在未提出憑據核銷前,不一定會構成登載不實文書行為。而「私人公關費」只是以「津貼」的傳統核銷方式供形式審查的話,那麼會審主管機關對於實質審查或形式審查的法律效果上,就會使首長提出的此一二分之一的憑證在法律上,屬於自己的私文書或公文書的一部份,在偽造的刑事責任上有所區別?除非在實質審查時提出該類憑據才會單獨構成刑法第216條之行使準偽造私文書罪,否則在法律處理程序上對於處罰要件仍然會有差異性。當然如果今日首長特支費的核銷內容,是把「私人公關費」部份納入「因公支出」的核銷部份,那麼就不會產生法律適用上可罰性的差異問題了!

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