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從首長特別費談處理報帳的法律問題

文 / 方承志
【台灣法律網】


    從台灣大學會計學系林嬋娟教授在自由電子報98年4月1日自由言論自由廣場「從首長特別費談報帳問題」文章中,確實點出了所有經辦人員在辦理會計作業核銷時的困境。因為會計帳(科)目只是一堆由會計主管人員運作定義的規則,一般適用的人無從直接查詢其定義內涵,及各種禁制命令適用上適法性的內容,當然會發生被會計人員因為會計帳目處理技術的難易問題,而無法在行政手續上使其完善並合法化,甚至因為不確實明瞭會計作業的法律規則,而質疑申請人或經辦人意圖以不合名目方式報假帳甚而加以指控,致在申請作業上遭受困境而無所適從的情況發生。

    這種只要會審人員不高興不配合就是於法不合的情況並不能說完全沒有,更甚者更利用可以告發虛報帳目貪污瀆職未遂為私心藉口,而這是不是濫權或可以另外構成誣告行為當無疑義!法律見解雖說誣告一定要向有司法警察權的人告發才構成,可是沒有說不構成嚴重的行政懲處事由,所以會審人員在處理這類有爭議的會計作業時確實需要特別謹慎小心,尤其是沒有確證前不能濫予誣告舉發。這類的問題通常發生在沒有主管機關的行政命令或解釋函令時,而在處理時只要有這樣的意思表達且故意不予核准時,就會成為誣告行為觸法的對象,這大概是會審人員執行業務所必須要特別注意的地方吧!像林嬋娟教授所說的狀況最好是會計主管應該在該研究計畫會審時,根據該研究計劃實際內容所必需核銷內容逐一檢視,對於可能直接涉及會計科目不合的核銷項目,應該先以行政處分的但書模式加予批註,並為避免濫權而應提供相關見解依據,否則除非直接違反法令而不可補正,仍應提示依據何種相關手續辦理。

    通常計畫的杯葛誘因於經費的分配及使用權責,而如果是在未經研究計畫主管人員同意下挪支費用最容易發生問題?因為使用於非計畫項下的費用,是浮報費用濫權違法弊端的開始。研究計畫經費分配使用是按照研究計畫實際內容作為主要核銷之依據,其次才按照會計作業原(準)則辦理才會有其執行上的彈性。可是現在會計作業執行者均不願意背負杯葛的污名,所以是採取所謂事後審核作業,當然在發生會計作業法令適用問題時會失掉其彈性,並被質疑因為分配經費企圖使用未遂,而故(蓄)意以會計作業杯葛甚至有所意圖,而此種意圖實已經涉及刑法的範籌,只是一般官僚體系不太願意加以舉發罷了!

    當然首長特別費的「因公支出」的定義是很明顯及確定的,可是其次定義的會計帳核銷內容,即「因公支出的項目」在正負表列列舉上,就產生了首長「贈與私人財物」在親屬親等迴避,及是否因「特別費」的「特別規定」,已經是屬於總額最高限額使用上的限制而屬於支用範圍,當然這由「公務員廉政倫理規範」的規定中也是可以推知一二的。

    所以當然如林教授所說:「若會計人員將規定從嚴解釋,而不是扮演服務之角色,則是雪上加霜惡性循環。」所以在改革上應該針對的是親屬對於公共任務的角色來定義並規範其使用首長特之(別)費的額度及項目,而不是在發生問題後全部以刑法解決,這當然不是政治上或法律上就這類狀況真正負責任的態度。而會計人員在處理這類費用發生核銷困難卻沒有危機反映,事後處理更是容許當事人虛列偽造憑證,而沒有剃除該類費用,或協調要求主管機關發佈新的准駁解釋函令,難道這類費用核銷一開始就是違法支用的嗎?難道這些公務員真的睡著了嗎?我看真的是怕強勢首長找麻煩吧!這樣會計人員能不自陷於貪污共犯之中嗎?這才是會計人員執行業務應該加強的技巧吧!所以如林教授所言:「會計人員應該本著互利互信的精神,在合法的範圍內多替同仁著想,視組織業務性質向上反映不合理之規定;會計主管機關亦應摒棄消極的防弊思維,積極制訂符合需要之規範。」才不會因為主管機關的解釋令重申,造成法令溯及既往的效力,又形成一大堆官員陷入「歷史的共業」。

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