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重構整體廉政體制應併修政風條例─兼評政風機構之角色與定位

文 / 王肇屏
【台灣法律網】


2001/04/11

壹、前言

據報載:超黨派問政聯盟立委趙永清昨天邀集民進黨立委李文忠、新黨立委賴士葆、親民黨立委劉文雄、周錫瑋及國民黨立委陳學聖等人共同召開記者會,呼籲國民黨別再阻撓「法務廉政署組織條例草案」排入院會議程付委審查。而國民黨立委吳光訓稍後也提出一項臨時提案,主張儘速成立廉政署,加強肅貪工作。

檢肅貪瀆,增進行政效能,加強為民服務三大行政革新,自政府八十二年推動七年來,黑金仍然橫行且變本加厲,乃導致「政權輪替」,國民黨大陸敗退,「官員貪腐」實乃主因,何以未能懲前毖後?其原因何在?據香港政經風險顧問公司於本(三)月十八日公布「亞洲經濟體貪污調查」,台灣名列第四,分數六分,較其所定一般水準五分以下,「貪污現象仍是大問題」。新政府強力執行肅貪後,相繼爆發中研院、縣市鄉鎮長、中科院、國安局員工及景文技院官商勾結等重大貪瀆弊案,而目前法務部亟亟推動「廉政署」及相關陽光法案,惟上自中研院擬修改組織立法裁撤「政風機構」,內政部亦起效尤,研擬於「地制法」裁撤鄉鎮「政風機構」,並由縣市長圈選縣市政風主管,欲將擋人財路之「政風機構」立法除之,而高雄市議會與市府針對去年中決議「精簡市府組織」,其中所謂不必要之政風單位刻正面臨是否裁撤之命運,究竟政風單位在政府「廉潔」與「效能」下,所扮演的功能、角色與定位何在?是阻礙利益的大石頭單位?還是妨礙行政效率的絆腳石?故勢必去之而後快?實有詳加探究之必要!


貳、現況研析

一、政風(含括安全至人(二)室)單位職司防、肅貪之困境:

國府之所以由大陸敗退至台灣,以現有史料,筆者歸納其主因為軍紀敗壞,縱容高官、黨員、黑金及特權橫行,政府貪污腐化日趨嚴重,而對日抗戰後,中國人心厭戰,財困民窮,導致民不聊生,再加上共產黨的從中分化挑撥,激化製造衝突對立有以致之。故初退台灣,頃全力以「防共」安全為主,「防腐懲貪」為輔,以保防調查情治手法,佐以刑法第一百條及「戡亂時期貪污治罪條例」,全面清查共諜並整肅官箴,執行初期,因初敗退,當時公務員上下稟於「懲前毖後」,政府全力肅貪,故效果頗佳,惟日久玩生,職司發掘貪瀆之機關安全至人(二)室時代,原以保防、忠誠、安全為首要工作,改制後以防貪、肅貪為主要職掌的政風單位,原人(二)隸屬調查局,已改隸法務部,且非從事保防安全工作,但自改制後,機關部份政風單位仍遭民代藉精簡組織裁刪(如當年交通部政風組織併同修訂時),目前軍、教、工程會及議會等單位,依法均未設立政風單位,且部份機關依政風組織條例規定比照人事處室應設置時,亦遭部份民代裁編(如高市府及警察單位),政風組織條例規定人員及業務既兼由法務部指揮監督,但人事編制及預算經費又屬機關編列,且承首長之命辦理政風業務,行事正派首長當極重視政風工作,惟因選風敗壞,公職選舉中亦不乏部份具有爭議首長,因需藉公務之便,甚或違法亂紀,以便回收選舉巨額花費,並厚植人脈,建立個人利益共生聯絡組織網(所稱財團或利益共犯結構),對不配合者或阻礙其利益(政風首當其衝),藉機整肅或故意杯葛,此亦是機關經常有目共睹之異常現象。政風工作法定職掌,既須防範可能的貪瀆舞弊,具有擋人財路之特性,發現或經檢舉疑涉貪瀆事證,必須舉發,又得罪當道,職務屬性即屬吃力不討好工作。貪瀆犯罪係屬犯罪黑數,多屬智慧狡詐型之犯罪,而目前自政風單位舉發,經調查單位蒐證,再由檢察官偵查起訴後,提請法院審理,再歷經一、二、三審之最終判決,其間過程在均未有瑕疵情況下,且經如此漫長的追訴,若其中犯罪事證,稍有瑕疵或涉及政治人為因素,最後審判結果,難免與外界期盼產生落差。況且政風單位分轄各政府機關內,人員薪給與一般公職相同,因職務所限,升遷不易,而福利又較為低下,不論早期或現時招考進用時,均是滿腔熱血青年,當久待公職或因故久處一位時,加以外在環境複雜,社會功利取向,再遭部份民代有意杯葛打擊,初期進入時的工作熱情,亦幾近銷磨殆盡,綜上所述,防、肅貪又如何彰顯?此亦「政風機構人員設置條例」原設計制度瑕疵使然!(註一筆者於政改會網站發表)

二、調查單位職司蒐證之制度組織設計不當

中央集權式的審核制度:調查局各地區外勤處站受理各類貪瀆案件線索資料(局發交資料除外)應於三小時內填具「貪瀆案件線索資料報備表」陳核後傳真報局,外勤處站承辦人依據案件性質簽奉處、站主管核准進行勘查、訪談、調卷等初步蒐證作為,若有向各行庫或超越處、站層級機關調卷之必要,應檢陳有關事證備函報局奉准後進行之,調查結果認事證明確,則填具擬辦表報局請准偵辦,偵辦期間視案情發展,若有更高層級之公務員或民意代表等敏感性政商名流涉案,仍得檢具相關物證報局奉准後再執行,案件調查完畢後,再將移函送書稿報局審核始准予移函送相關地檢署偵辦。

層層節制的組織架構:誠如前所稱之「中央集權式的審核制度」,一件案子從發掘線索、蒐證完成、奉准執行到准予移函送,陸續經過據點、站承辦人、組長、站秘書、站副主任、站主任、(北、高、海處另需經肅貪科承辦人、科長、副處長、處長)、廉政處科承辦人、廉政處科長、廉政處專門委員、廉政處副處長、副局長、局長等少則十二人多則十六人之核章。

易衍生弊病的組織架構:如前所述,一件案子從發掘線索、蒐證完成、奉准執行到准予移函送,經過少則十二人,多則十六人之核章,各人的專業、能力、操守、社會背景都不同,一件事情要讓十二個人獲致一致的看法,是談何容易的事?更何況涉及敏感的利益團体或政商名流,主事者若專業不足或心有旁騖,只要藉詞加簽意見再查,或以各種方式暴露辦案企圖,使得本來可以一鼓作氣,速辦速決的案件,再而竭,三而衰,到後來只有不了了之,走上列為資料參考一途,茲以一簡單數學模式概算一件案子的失敗率:假設本局所有案件審核人員之平均成功率為八成(高標準),則平均失敗率為1-(0.8)12次方=0.93換句話說,失敗率高達九成三。(註二作者張儀先生,原載:2000/8/20 調改會火線話題)

三、現存檢、審體制缺失:

檢察官本來的兩大職權領域,一是犯罪偵查的原野,另一是法庭的地板。犯罪偵查的原野,是要回應檢察官制度的一個重要功能--控制警察的偵查活動。因為警察的活動如果太臌脹的話,會有警察國家的疑慮,所以必須要有一個受過法律訓練的司法官來控制。另外就是控制法官的活動。因為法官也可能濫權,可能裁判不正確,所以檢察官必須透過起訴、法庭活動、上訴等等程序,來監督檢察官的裁判。我覺得,要說何者較重要,我認為無法區分,這就好像問人你的左右手哪一隻較重要一樣。但如果說要問現況的話,現況可能不只是一般所批評的不蒞庭而已,不只是左手萎縮,我看右手也萎縮了。為什麼?因為大案調查局在辦,小案警察局在辦,檢察官變成猶如公文交換中心,然後再把它交到法院去。(註三林鈺雄教授於89年4月22日在司改會主辦「新政權如何打擊黑金?」中發表)

從司法實務者的角度看,我們怎樣把找出的貪污案件做有效的處理,讓犯罪者能繩之於法,以發揮司法規範社會、防杜貪污的功能。貪污案件的定罪率事實上是很低的,為什麼貪污的案件起訴率不高?起訴後的定罪率也很低呢?主要的關鍵是找不到充分的、足夠的有罪證據來證明被告犯罪,無法得到法律的制裁,整個嚇阻貪污的功能就無法發揮!第一線的檢警調怎樣蒐集證據呈案而判決有罪?今天的現況是,貪污案件讓人感覺拖了很久,八年、十年甚至十幾年都無法定讞,拖到被告都死了。這種現象對貪污行為的遏阻是非常負面的影響。另外,有一點很重要的是,除了鼓勵舉發案件之外,在目前的實務可能吃案或吃證據的情形一定要杜絕,用什麼方法讓檢、警、調吃案吃證據的機會降低或不存在,這才是讓貪污案件真正無所遁形的重要方法,因為目前我們對司法不獨立的印象還是非常的深刻,特別是檢察官的上級指示等等,如何建立杜絕檢、警吃案吃證據的制度非常的重要。(註四黃瑞華法官於89年4月22日在司改會主辦「新政權如何打擊黑金?」中發表)


參、國府執政期間何以「黑金橫行」,防、肅貪成效不彰?

一、現行防貪制度發揮功能有限

防制貪污是整體性工作,若事前預防工作,落實有效,則自然減少貪瀆之機會,惟因目前整體制度上不健全,部份法令制定(或刻意)疏漏、行政裁量界定不明、審查時效標準寬嚴不一、行政手續繁雜、未訂公開透明化審查作業手冊(註五筆者曾對營業稅及土地重劃法,研究防制弊端並提改善建議,雖獲市府評審優獎,但均無下文,亦可見採用情形),加以基層公務員服務道德訓練不足及待遇未足以仰事俯蓄,外加外在環境惡劣,公職選舉選風敗壞,各級民代、特權、上級及人情關說盛行,雖然機關政風單位負有防貪職掌,但必須承首長之命,辦理政風業務(政風條例第十條),當政風單位研提具體改善建議或於機關內簽會時,提出具防弊且符效率之不同意見,若涉擋人財路,或與首長見解不同(不論法令是非)時,必以首長最後裁決定之,若首長守正不阿,公正客觀,依法行政,事前防弊,當能有效執行,設若首長邪曲易受蒙蔽,剛愎自用又操守不佳,當「圖利罪」修改為「結果犯」(今後只要未收賄賂或查前反還即免罪,特權人情關說必更將橫行),「中央政府機關組織基準法」及「中央政府機關總員額法」(此二法若通過,首長將對人員及單位裁併,擁有絕對掌控權,政風亦隨將首遭裁撤)相繼通過,首長人事及職權無限擴張結果,對於事前防制貪瀆,又如何落實有效?

二、肅貪何以不彰原由?

民國三十八年國府大陸敗退遷台,主因官腐賄賂橫行,民怨沸騰,而八十九年首屆「政權輪替」,亦因「黑金橫行」所致,既知官腐賄賂彰,是腐蝕政權之殷鑑,何以未能徹底執行肅貪,考其原由,實乃上行下效,以政治安全考量為先,肅貪則以「黑箱作業」「人治」為主使然!考試院院長許水德曾謂「法院是國民黨開的!」,或為不誣!
國府係以調查局(軍隊則以政戰單位)為主控,以「情治」保防手法,掌管公、教職人員,由政風處、室(前身為安全或人二處、室,由調查局掌控)賦以蒐集情資方式,發掘貪瀆線索,即陳報調查局外勤處站再行查證,內外共同進行初步違法(含內亂、外患、洩密及瀆職罪等)事證蒐報,循序逐級上陳國安會或國安局彙報總統,經政治安全(多少重大貪瀆案,假汝之名,腐蝕民心!)考量下,決定是否大辦、小辦、急辦、緩辦或不辦五大方向(大都由總統拍板定案),再行下交(或由調查局各處站奉令移請)法務部各地檢署,以檢查一體指示特定檢察官(目前分案雖較獨立,但仍可依刑訴變通指定)進行起訴,並由指定法官審判(目前實施電腦輪分案且以合議庭審理,或較獨立),所謂辦案五訣(或稱五大辦案方向),亦是不法證據,拿捏的所在,其中,間有從中吃案吃證據,要求油水賄賂情事,何以坊間傳聞「一審依法判,二審減一半,三審通不算」或有幾分真實性!而貪瀆案審判結果與事實落差大,亦不問可知,由上,肅貪何以不彰,亦乃勢所必然!


肆、新政府成立迄今,何以民眾對肅貪績效抱持肯定?

「政權輪替」既以「掃除黑金」為主軸,由陳總統親臨宣誓下,以號為青天之陳部長的破除情面及其人格風範,親督所屬,組織「特偵組」授權精挑檢察官,督率調查員(而國府作法,主控權操之調查局,顯有差異!)全力偵辦貪瀆不法,由民進黨縣市首長起而擴及諸多不法案件,表現可圈可點,此乃所謂上行下效、由己而外,其獲民眾肯定,亦屬實至名歸。惟偵辦過程中,部份檢察官未謹守偵查不公開及程序正義原則,目前進行偵查中或部份起訴案件,既已提前曝露案情,因事證仍待法院公開審理,以目前律師界水準及其上下層關係,在偵查檢察官分案件數多且繁重,而公訴檢察官人力失衡下,程序事證是否經得起考驗?仍有待觀察!其審判結果或將「八年、十年甚至十幾年都無法定讞,拖到被告都死了。這種現象對貪污行為的遏阻是非常負面的影響。」(前註四)


伍、如何建構有效整體廉政制度

以目前政風單位含括五院,且上至總統府下至各地方縣市政府及鄉鎮公所,宜仿總統制國家,提昇組織位階,建議直屬總統府(依總統制精神,因總統除外患內亂罪外,俱免刑責,且宜由其負廉政總責),或直屬監察院(依五權憲法精神),成立廉政總署,成員包括依法務部廉政署組織統轄所屬政風單位,專責辦理公務員違法(含肅貪)、失職及風紀等工作(此乃純就制度面,以三級廉政署,如何統轄指揮督導一級單位),中央及各縣市政風單位副首長由主任以上檢察官擔任(同時檢視違法構成要件之相關證據及兼負政風人員法律實務教育訓練之責),並派兼專責肅貪檢察官,以督率具行政調查及司法警察權之政風人員,實施犯罪偵查並逕行起訴,避免犯罪嫌疑人串證或煙滅證據,提高起訴率,主動直接打擊不法,而「政風機構人員設置條例」宜同時修正(詳如筆者研擬「法務部廉政署(或總統府廉政總署,或監察院廉政總署)」及「廉政機構人員設置條例」設置作業專案報告),以各級政府依本機關之採購預算額度、人員多寡、影響人民權益深淺、易滋弊端業務難易及廉政事務之繁簡,訂定政風(修改為廉政)設置等級人員多寡,主要職責以公務人員違法、失職、懲戒處分、保訓申訴及員工風紀調查等事項並兼及防貪及稽查易滋弊端業務事項,並受立法院或地方議會、監察院、公務員懲戒委員會及公務人員保障暨培訓委員會等機關委辦本機關員工違法、失職及違紀(規)等調查事項及關於人民對於本機關行政違失之舉發或行政上權益之維護等之調查及建議事項。因違法、失職及風紀是民眾對政府公務員信賴的重要指標,亦是導致發生貪瀆前置之主要原因,而目前各級政府機關內,並無此明確職掌,且獨立公正之調查專責單位。另一方面由「法務部廉政署(或總統府廉政總署,或監察院廉政總署)」直接執行重大、集團、繁雜、跨國性貪瀆不法調查業務,藉以大幅提昇我國廉政工作之層次及成效。


陸、建構整體廉政制度優缺點評估:

由上述整建廉政體制,其優缺點(或諸多質疑並說明)試評析如下:

一、優點:

(一)、角色定位明確,公正調查違法(失)真相,「廉潔」與「效率」兼顧

修訂後之政風(廉政)機構,定位為機關內「法令(或稱制度的維護)」的內部控制,具防疫性質角色之單位(各公營事業單位難道不需此單位?),效率不彰是因怠行法令並故意逾限所致,公務員違法犯紀行為,既由獨立公正政風單位,調查涉及機關內外事實真相(故必須兼具行政調查及司法警察職權,否則又如何查明?),並可平衡上司與部屬間之不平等對待,促使共同依法行政,執行所訂之法令的時限與效率,故同時兼顧「廉潔」與行政「效率」之功效。

(二)、專責專權且權責相符,有效徹底執行肅貪並保障清白者

因外設廉政人員及機關內部政風人員職權分隸明確,機關內自陳情檢舉或發掘貪瀆不法線索,直接由資深檢察官督率廉、政人員,依偵查不公開及刑訴程序原則,秘密偵搜,避免滅毀串證,當明確不法事證搜集齊全,起訴定罪,必可提高,對打擊或嚇阻不法,將可產生正面功效,並有效徹底執行肅貪,對於清白的涉嫌當事人,亦可即時調查澄清,避免遭受誣蔑。

(三)、獨立且屬層級高之廉政機構,必能有效執行防貪功能

落實防貪並避免影響行政效能,主要在行政程序上必須公開透明,行政裁量界定及時限規範明確,因涉及法令之修訂,若由層級高且符憲政體制機構統轄,研提具體改善建議,當能徹底發揮防貪功能。

(四)、落實廉政養訓汰劣,建立高標準素質

所謂「正人必先正己」,廉政人員宜由高道德標準人員組成,提高獎懲標準,現職人員凡經查屬沾有不良習性及污點者,俱嚴懲並鼓勵優退,再與大專院校聯合開辦法律專長課程選修,及邀請專家訓練調查、肅貪查處等相關實務,另藉由組織職掌制度面之修正(因不論違法、失職、風紀之調查結果,面對並公開於受託民意、監察、申訴等機關及媒體民眾前,必須接受嚴格檢驗評審)以提昇廉政素質,上級對廉政主管必須擺脫政治任命與情治單位的色彩,並重建民眾對政府的信賴。

二、缺點:(或諸多質疑並說明)

(一)、隸屬之質疑

廉政機構若直屬總統府,可能遭評擴權,若隸屬監察院又與目前憲政相違,設若依法務部規劃獨立專設,由三級法務部廉政署管轄一級院屬政風單位,體制又不符,況且部份黨派質疑「現在設廉政署,就是要捉國民黨的人」,而國民黨及中時社論主張隸屬監察院。所謂依憲政總統制及五權憲法原則,似可提立院公開研討配合總統府或監察院組織仿法務部,併同修法,或廣開公聽會徵詢,匯集眾議,或可避免外界疑慮。

(二)、政風(或廉政)內設之爭議

機關內設政風單位,或質疑「目前各單位的政風室明顯功能不彰,拿人薪水,受人考績,怎可能公正執法?」,現有政風條例規範,宣導、防貪、發掘及處理檢舉案,對內須受制首長支持,目前政風本職既無司法警察權,無法即時調查搜證,故對外又受制調查局多層管制搜證,此均影響廉政肅貪執行功效。加以權責不符,當機關發生貪瀆案,即檢討追究該單位政風人員,政風既無司警調查職權,卻須擔負未能舉報之極端隱密貪瀆弊案發生,而外界不查,復直指政風功能不彰,遭受諸多責難,是否公允?至於政風人員雖在機關受薪,但依法受領國家公務員薪資,執行國家法律所賦予職掌,機關分有中央與地方政府,亦俱執行中央與地方屬國家所賦予之職權,公務員俸祿,均屬百姓納稅,受政府付託執行公務而支給,其厚薄,應以其所擔負職責大小而有差異,「拿人薪水」亦允當執行所負職掌,無愧所託!外界可能質疑政風既在機關內,難免以同事之誼,受制人情包袱,且「受人考績,怎可能公正執法?」,公務員違法犯紀,屬公事公訴罪領域,私人同事情誼,應不以妨礙公務執行,事關私人權利或損害,即使親朋好友,更復有上級及特權等之關說,若公務員無法秉公處理,又何面對爾俸爾祿?及可能復受國法制裁!當效陳部長任宜蘭縣長堅守法令原則,破除情面作風,始為至當!

(三)、賦予司警權之誤導

或稱「政風人員並無也不該有司法警察權限」,目前政風人員職掌檢舉案處理,若無行政調查及司法警察權,又何能對內涉嫌員工及對外檢舉人等相關事證,執行詳實調查,犯罪違規等,又何以獲得確實真相,釐清責任歸屬,憑藉定罪或懲戒之依據?設若政風人員職掌「公務員違法(含肅貪)、失職及風紀等工作」時,若無行政調查及司法警察權,又如何執行此職務?或稱「無此項立法例?」,據查警察人員派駐(或轄屬)事業機構、海(空)關及部份政府等機關內,難道無警察身份,受領機關薪資考績,並執行其司警職權?依現行刑訴,違法均可告發,而公務員身負舉發義務,故不得受領因舉發而破案之獎金,政風人員設於機關內調查違法又何曰不宜?  

(四)、舉例政風(或廉政)內設之優點

防制貪瀆,澄清吏治,政風機構為何須存置機關內?試舉調查局研擬修訂組織為例

目前調改會訴求,欲逐漸將調查局定位於仿照美國FBI制,以純犯罪調查之組織修訂其架構,而將行政院核定九項職掌業務,逐次完成具體法定職掌,目前依其現有或擬修改後之法定職權,對所有犯調工作,均可涉入,侵犯其他司警單位業務職掌,如警政署之掃黑、查毒、治安等工作,海巡署之查緝走私及偷渡等業務,甚至擴及肅貪、查賄等工作,其職掌幾乎無所不包,職權不可謂不大,此即形朔其所謂雙線掌控全國各情治及重大犯防工作中之龍頭地位,若依調查局辦案五訣,以政治安全因素決定大小急緩甚或不辦,或其中有意吃案怠於查證、或故意查證疏誤、或串證等不法,又何制度能即時制止?內部自己人的督察數人,能破除情面發揮查辦功能?其結果,新政府亦將再重蹈「黑金橫行」所遭致之政黨淪喪罷了!

各情治或犯罪調查機關是「掃除黑金」成敗關鍵,依其職掌業務,設官分職,若均能依法善盡本職工作,又何須調查局之介入調查,設若由各機關內之內部控制(仿企業內控組織)單位,如重構隸屬不同機構之政風機制,發揮內部督責調查檢肅不當行為之功能,專責對查涉有行政責任者移請內部考績人評會,或外部監察院糾彈,或公懲會之懲戒處分,若查涉有刑事責任則逕移司法體系偵審,形成完善政府廉政架構,調查局之情治龍頭,似宜如陳部長初擬之組織歸併,研定其定位及職掌。(筆者於89.9.26.政改網站發表)


柒、結語

諾貝爾經濟獎得主貝加九二年在其名著「罪與罰」分析貪污經濟學後,陸續經濟學者亦發表分析貪污對交易成本的增加,對財富分配的扭曲,對投資的抑制,對貿易的阻礙,並損害國家法益,侵蝕國家資源與經費,甚至促成對社會之動亂。何以防範並禁制?除建立公開透明的行政程序及法令作業準則,健全的專責整體之廉政體制,全力執行防、肅貪工作,是為主要方法。

回顧政風機構自改制成立迄今歷經波折,如今雖己法制定位,但仍與執行所發生之效果,顯有落差,影響整体防、肅貪政策,目前不論各黨派所提之廉政主張,均見使政風既「廉」且「能」,於各項民意調查亦見清廉的政風是全民一致的期望,而今,我國業已邁向國際舞台,公務員清廉程度與行政效率尤顯重要,完備之廉政機構若能發揮並落實功能,對提昇國家整体形象及競爭必有助益;最後並祈朝野黨派摒棄黨派之私,共謀國家長治久安之策,是所至盼!

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作者簡介
王肇屏
政風人員改革協會發起人
高雄市苓雅區公所政風室主任
http://go.to/geoa
E-Mail:wkpin@ms1.kcg.gov.tw

 

 

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