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議員助理補助費性質?議員職務多元性?刑法謙抑思想?

文 / 台灣本土法學
【台灣法律網】


議員助理補助費性質?議員職務多元性?刑法謙抑思想?
壹、規劃緣起
地方議員的薪水常被認為「很好賺」,不僅月薪高,還能拿到助理費、額外補助又多,但實情是,在如今什麼都漲的情況下,光支付一個地方服務處的開銷,每月就動輒10萬以上,且平常要聯絡地方感情、跑攤、跑紅白帖,許多超支費用最後都要自己吸收。在這種入不敷出之情形下,不論個別議員的起心動念如何,灰色地帶的夾雜,心存貪瀆之念,圖僥倖以挑戰法律者有之;無心之過、誤蹈法網者亦所在都有。因此,議員助理費用之領取,是否存在更彈性的支領空間,以應議員問政、服務之所需,實為台灣目前地方議員所亟需面對議題之一。
議員為民喉舌,往往需要聘用助理協助其辦理各項事務,對於應聘用人數及額度,「地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例」設有明文規定。依該條例第6條規定:「直轄市議會議員每人得聘用公費助理六人至八人,縣(市)議會議員每人得聘用公費助理二人至四人,公費助理均與議員同進退。(第1項)前項公費助理補助費用總額,直轄市議會議員每人每月不得超過新臺幣二十四萬元。但公費助理每人每月支領金額,最多不得超過新臺幣八萬元,縣(市)議會議員每人每月不得超過新臺幣八萬元。公費助理適用勞動基準法之規定,其相關費用,由議會編列經費支應之,並得比照軍公教人員年終工作獎金酌給春節慰勞金。(第2項)」
然實務上,各縣(市)議會議員往往為了應付實際業務上之需求,延聘超過上開條例規定人數之助理,但囿於該條例之限制,就以名義上之人員核銷助理補助款,俟領得補助款後,再加以勻分給所有助理人員。此一行為,雖取之於公,且用之於公,但規避法律限制之適用,究屬不宜。惟對於此等不當行為之究責,究竟應論以何等刑事責任,現行實務之處理寬嚴不一。有議員認罪爭取緩刑者,有的經檢方以該助理實際上有從事助理工作而予以不起訴。尤有爭議者,有檢察官僅以使公務員登載不實罪,予以緩起訴辦理,並未認定尚涉侵占公有財物罪(詐取財物罪)嫌。但同一檢察署之檢察官,對相同情形,對於不同被告竟為不同認定,以侵占公有財物罪(詐取財物罪)起訴,執法標準寬嚴不一,難怪最高法院103年度台上字第4374號刑事判決認為,難令民眾信服,且有違憲法第7條「中華民國人民,在法律上一律平等」之平等權保障精神。對於這種以名義上助理請領補助款,再勻分給所有實質助理人員之方式,究竟是否該當於貪污治罪條例中之詐取財物罪嫌,實務上有肯定與否定二種對立之見解:
一、否定說
1、最高法院97年度台上字第5246號刑事判決
依財政部90年10月18日台財稅字第0900047653號函釋有關縣議員遴用助理之費用,其所得稅之扣繳疑義略以,縣市議會議員助理之費用既係由議會編列預算撥付,如議員已向議會提報其所遴用之助理人員名冊者,議會給付該筆費用時,應以助理為對象,依法扣繳所得稅;如議員未向議會提報助理人員名冊者,議會給付該筆費用時,則應以議員為對象,依法扣繳所得稅,並由議員併入取得年度綜合所得總額課稅。」依前揭函釋,可知縣議員如已向縣議會申報助理名冊者,縣議會固依名冊撥付款項,如未向縣議會申報助理名冊者,縣議會則每月撥付八萬元之助理補助費至該縣議員帳戶。於此情形,前揭補助條例第六條係在規範核發補助費之上限,倘縣議員願自行負擔費用,增聘逾二人之助理者,尚非法所不許。
2、最高法院103年度台上字第4374號刑事裁判
地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第6條規定:「直轄市議會議員每人得聘用公費助理六人至八人,縣(市)議會議員每人得聘用公費助理二人至四人,公費助理均與議員同進退。前項公費助理補助費用總額,直轄市議會議員每人每月不得超過新台幣二十四萬元。但公費助理每人每月支領金額,最多不得超過新台幣八萬元,縣(市)議會議員每人每月不得超過新台幣八萬元。公費助理適用勞動基準法之規定,其相關費用,由議會編列經費支應之,並得比照軍公教人員年終工作獎金酌給春節慰勞金」。對於公費助理資格及聘用方式,並無規定。顯由議員依需要自為決定。而就縣(市)議員公費助理補助費用金額,雖有每人每月不得超過八萬元之限制。但對於得聘用公費助理人數,僅規定二人至四人,並非規定不得超過四人。則如聘用超過四人,自非法所不許。又依原判決事實五(一)、(四)之記載,上訴人於向議會申報聘用助理、核銷助理補助費後,嗣後聘用工讀生陳○○、黃○○(即黃○甲)所支付之薪資及給付詹○○之交通費,均得核銷助理補助費。足見聘用之助理,不以向議會申報者為限。
二、肯定說
1、最高法院106年台上字第2999號刑事判決
地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例所定之議員助理補助費,非屬議員實質薪資範圍,必須議員已實際遴用助理,始得依該條例規定支給助理費用,如以虛報助理名額或月薪之方式核銷助理補助款,即有詐取補助費之問題。故議員倘利用職務上之機會,以虛報助理名額或月薪方式,詐領助理補助款,自應構成貪污治罪條例第5條第1項第2 款利用職務上之機會詐取財物罪。
2、最高法院104年度台上字第3732號刑事判決
內政部104年3月5日內授中民字第1040014217號函覆:「依地方制度法第52條規定,地方民意代表得支研究費等必要費用;同條第3項規定,上開各費用支給項目及標準,另以法律定之。政府據以制定地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例施行。依上開二法律之規定及本部歷次之函釋,地方民意代表得支給之經費係屬費用性質,議員助理補助費自始即非屬議員實質薪資範圍,故無變更認定問題等旨。」依內政部上開函覆內容可知,地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例所定之議員助理補助費,自始即非屬議員實質薪資範圍,必須議員已實際遴用助理者,始得依上開補助條例規定支給助理費用,如以虛報助理名額或月薪之方式核銷助理補助款,應有詐取補助費之問題。
3、最高法院94年度台上字第3897號刑事裁判
貪污治罪條例第5條第1項第2款所定之利用職務上機會詐取財物罪,係指公務員為圖取不法所得,而假藉其職務上所可利用之機會,以欺罔等不誠實之方法,獲取不應或不能取得之財物,即足當之;縣(市)議員等公職人員既屬依據法令從事公務之人員,自應受上開刑罰之規範。又依地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第6條第1項規定:「直轄市議會議員每人最多得遴用助理六人,縣(市)議會議員每人最多得遴用助理二人。」第2項規定:「前項助理費用,每人每月支給不得超過新台幣四萬元,並得比照軍公教人員年終工作獎金酌支春節慰勞金。」其立法本旨係因議員所司地方自治立法等業務龐雜,且常涉及專業,乃有補助期使遴用優質助理,協助問政,提高議事品質之必要。惟既係補助性質,爰衡量政府財政負擔,於縣(市)議員,以補助其助理二員,並每員月支四萬元為上限,超此部分,當由議員自費處理;如實際遴用員額或所支月薪,未達該上限,則僅予覈實補助,非謂一律給予每月八萬元之補助款, 任由議員將其間差額挪作他用,甚或納入私囊,此由該條例並非直接規定縣(市)議員每月均有八萬元之助理補助款自明。至內政部94年2月23日內授中民字第0940030798號函,所稱「如議員未向議會提報助理人員名冊者,議會給付該筆費用時,則應以議員為對象,依法扣繳所得稅,並由議員併入取得年度綜合所得總額課稅」云者,無非祇係釋示如何核課所得稅之疑義。故議員倘利用職務上之機會,以虛報助理名額或月薪方式,詐領助理補助款,自應構成利用職務上機會詐取財物罪。
關於此一爭議上之問題,除了最高法院在不同案件的同一法律爭議中,判斷有所歧異外,甚至在同一案件中之最高法院的見解中,都有出現歧異之現象。如最高法院104年度台上字第3732號刑事判決與同院103年度台上字第4374號刑事裁判,就屬對於同一案件,卻作出不同之判斷,這不就是最高法院為何一直以來透過最高法院決議及判例統一法律見解之根源所在。
而最近司法院頻頻拋出諸如「金字塔型司法結構」及「大法庭制度」之解方,亦係在解決判決不一之問題。由本雜誌社與最高法院及高等法院合作所推行之「具參考價值裁判」計劃,亦係以不同面向及方式,透過裁判法官與學者針對所選擇出具參考價值之裁判進行對話,以積極對話之鼓勵方式,輔助來達成以理解為前提的裁判統一目標。
議員助理費問題與首長特別費、行政官員國務機要費及公立大學不實研究經費核銷案等,同屬重大之議題。固然在2011年5月,立法院通過會計法修正案,將政府首長特別費事件中,以假發票報帳的行為除罪化,但沒有涵蓋民意代表及大學教授。在2013年6月,立法院再度通過會計法99條之1修正案,將民意代表以假發票報帳行為除罪化,並溯及既往。此修正案被稱為顏清標條款,引發民意憤怒,後由行政院進行覆議,立法院召開臨時會,同意覆議,修法退回原點。
本雜誌曾於2012年7月15日第204期,及同年8月以「特刊(大學教授不實核銷計畫經費之可罰性問題)」方式,邀請國內對於刑法學有專精的教授,針對公立大學不實研究經費核銷案之法律問題,進行系統化之研究,作成公立大學教授並非公務員之定論,嗣後,最高法院從善如流,於次年(103年)8月12日作成103年度第13次刑事庭會議(一)、(二)認為:「公立大學教授受民間委託或補助,負責執行科學技術研究發展計畫,由學校與委託或提供補助者簽約,受託或補助之研究經費撥入學校帳戶,該教授為執行此項科學技術研究發展計畫而參與相關採購事務,因經費既係來自民間,即不涉及國家資源之分配使用,而與公共事務無涉,非屬授權或委託公務員,自不能認為具有刑法上之公務員身分。」因此,最後方得以免去一場公立大學中盡是教授貪污犯之情形。
為能夠更精確掌握問題核心與關鍵爭點,以過去承辦「大學教授不實核銷計畫經費之可罰性問題」為基礎,針對議員助理補助費領取之法律問題,邀請各專精領域的老師來主持、引言及與談,期待後續進行的實務評析與學術的對話,一同來為讀者進行解惑而努力。
本次座談會資訊
時間:2018年03月09日(五)13:30-16:00
地點:台灣大學法律學院霖澤館第一會議室(建議從台灣大學後門進入(辛亥路、復興南路口))
與會來賓:(依出場序)
吳陳鐶(司法院大法官)
徐育安(台北大學法律學系副教授)
羅承宗(南台科技大學財經法律研究所副教授)
陳重言(清華大學科技法律研究所助理教授級實務教師)
吳祚丞(前台灣高等法院法官)
※全程免費!對於議員助理補助費性質及其相關議題關心的您,絕對不能錯過!
※現場有50個位子,請及早點選連結(https://goo.gl/n1N64j )填寫報名表完成報名(或透過手機掃瞄下方QR CODE),否則只能透過網路直播欣賞囉!
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