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2017年末潮卡經典回顧—從名家之起、承、轉、合結構解答「少數服從多數」的界線-禁止不合理之差別待遇

文 / 台灣本土法學
【台灣法律網】


2017年末潮卡經典回顧—從名家之起、承、轉、合結構解答「少數服從多數」的界線-禁止不合理之差別待遇
期許著都市更新的春天的到來
本篇欲透過文章基本結構,剖析辛年豐的《「永」遠找不到「春」天的都市更新?》一文,點出近期沸沸揚揚的永春都更案於實務見解如何的轉變,以此提供給涉及都市計畫層面,但問題相仿的板橋浮洲大觀社區[1]一個合理的未來行走指標。
小編的貼心小提點:◆起:民辦都更的正當法律程序◆承:承認專業委員會的判斷餘地◆轉:法院如何積極介入都更案件◆合:符合法律原則才有都更的春天

民辦都更的正當法律程序

永春都更案自2000年啟動以來,終於今年7月,最高行政法院的判決(最高行政法院106年度判字第379號判決),判三名不同意都更戶勝訴,而北市府准予核定實施的行政處分,遭法院認定應予撤銷。此判決的出現,引起正反不同意見的爭執,讓都市更新議題來到不同以往的討論。讓我們去思考該如何看待同意戶與反對戶的拉鋸,尤其是在於僅存在少數反對戶時,應該被批成「釘子戶」嗎?
然而,法院的判決單純並非對於都市更新提出理念,而是由法律論理的層面,來仔細檢視永春都更案。
本文作者詳細的分析本判決的說理過程,並且直指本判決雖然是對於台北市政府而言的敗訴判決,實質上仍然是對於都更實施方(建商)的一種態度展現。除了爬梳判決的脈絡,本文作者更讀出判決的弦外之音,同時,也擬透過對此判決的評述,期許未來都市更新案件的能有不一樣的發展。
此外值得一提,本案是屬於一個「民辦都更」的情形,當判決中要求主關機關應踐行正當法律程序並遵守平等原則等公法上原理原則的同時,也相當於在對於民間的都更實施者(建商)對話。

承認專業委員會的判斷餘地

本判決之所以引起熱烈的討論,即在於似乎法院不同於過去對於都更案件採較為尊重行政機關的態度,而是更積極地介入本案的審議過程,因此本案可以說是指標性的判決。多數人認為都市更新事業計畫及權利變換計畫的審查,是由專業委員會進行審查,因此依照行政法上的「判斷餘地理論」,基本上法院不會涉入行政機關的決策過程。由這樣的觀點來看,本判決似乎打破了判斷餘地理論,然而,若仔細觀察判決內容,法院並未過度介入專業,仍然尊重行政機關的判斷餘地[2]。如果以本誌的爭點族譜來看此爭議,應可歸類為「始由爭點」[3],即「專業委員會所做的決定,在判斷餘地理論下,法院是否應加以審查?」。
由法院的判決可以看出,依據都市更新條例第16條及臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點第2點,關於都市更新事業計畫、權利變換計畫之審議,係由臺北市都市更新及爭議處理審議會(簡稱「審議會」)以合議制方式為之,法院並未否認行政機關有判斷餘地,故法院於審查合法性時給予一定程度之尊重。然於其判斷有恣意濫用或其他違法情事時,法院仍應盡司法審查之責,予以撤銷或變更之。由此可知,法院並非打破判斷餘地理論,而係在本案中檢討是否有違反正當法律程序及其他法治國家之原理原則。因此,在本誌爭點族譜下,此爭議應理解為一「直系爭點」[4],即「在判斷餘地理論下,法律的司法審查密度應如何?」
本文作者首先整理法院就原告適格及實質合法性的判斷,並點出在具體爭點上,主要集中在「選配程序的審查」與「都市更新費用的審查」。選配程序是都市更新程序中,讓參與協議合建的權利人,針對重建後的區域,辦理選配手續,本案的核心即在於,都更計畫實施人(建商)的選配規則,係讓同意戶先行辦理選配手續,再將剩餘戶數提供給反對戶申請選配。至於都市更新費用,則涉及在都更過程中實施者所收取的費用,在本案中最主要的討論是「營建工程管理費」與「風險管理費」是否有經過行政機關的合法審查。承上所述,法院仍係在承認行政機關的判斷餘地的前提下,進行司法審查,並非過度涉入專業判斷。

法院如何積極介入都更案件

正如前述,法院並未否認判斷餘地理論,而是由司法審查的角度,去介入本案的法律問題。在本案中,法院認為本案行政機關的判斷有違法之處,主要的理由是:違反平等原則、涵攝上的明顯錯誤及出於不完全資訊作成判斷之恣意,欠缺合義務性裁量。而本文作者除了說明法院對於爭點的判斷外,更指出「計畫變更程序同一性」的重要性。所謂計畫變更程序同一性,在本案的重點就在於,都更實施者提出變更計畫後,實質上造成都市更新的「重大改變」,如重建區段的縮減、重建區段的土地面積與樓地板面積[5]。作者認為同一性的判斷,將是法院實質審查都更程序是否具有合法性的前提,應先釐清。
平等原則部分,即是在於辦理都更選配手續,一般而言應依照依都市更新條例第25條之1辦理之都市更新案件,實施者應就更新單元內同意與反對協議合建之權利人一併辦理選配,以維更新單元內所有權利人間之公平。然而,本案中都市更新實施者(建商),卻將不同意協議合建之人所得選擇之範圍,限於同意協議合建者保留戶數以外之少數餘戶。本文作者特別由台北市政府的答辯理由中觀察,似乎北市府認為將選配規則以「是否同意參與都更程序」為標準來區別,是一種「合理的差別待遇」。然而在這種明顯會對反對戶造成不利益的差別待遇,卻欠缺其他公益理由來支持。而無論同意都更與否,被侵害的同樣都是財產權,何以同意戶的財產權保障優先於反對戶,北市府的立場似無法通過平等原則的檢驗。而法院指出,審議會對於此種顯失公平的選配方式,未加以糾正,其判斷違法,而北市府據此做成核定實施的行政處分,並不符合實質審查之責,亦屬違法。
而在合義務性裁量的檢驗上,法院依循著都更程序中亦應有正當法律程序及其他公法上原理原則的適用的路徑,對於都更審議會的要求即反應在判決當中,亦即在法律賦予審議會的權限範圍內,審議會有「實質審查」的義務。本案中,都更實施者編列了「工程營建管理費」,北市府認為係符合工程實務之進度查核與完工承諾,然而法院認為北市府並未實質審查,且該經費的支出所依憑的委任契約中,除了「完工承諾」,其餘條款均與工程進度與品質的查核無關。法院更進一步指出,所謂「完工承諾」,是指原建商終止工程時,由委託的廠商代為繼續興建完成,因而係有法律概念之事實關於涵攝之明顯錯誤。至於「風險管理費」,法院指出北市府未就都更實施人投入更新事業之資本、所實施重建之設計或規劃是否有創意、管理技術如何等為審酌,即決議同意以最高之比例提列風險管理費,係出於不完全資訊作成判斷之恣意。

符合法律原則才有都更的春天

在判決出爐後的新聞,斗大的標題總少不了「釘子戶勝訴」、「都更斷頭」抑或是「都更玩不下去」等聳動的詞彙。似乎反映著本判決為何偏袒處於少數的反對都更戶,而不考慮居多數的同意戶的權利。然而此種看法,顯然是對於法院所扮演的角色之誤解。作者指出,法院並非「不考慮多數的同意戶的權利」,而是在本案中,同意戶既非訴訟當事人,且依據最高法院104年10月份庭長法官聯席會議決議[6],因無直接損害其權利或法律上利益之可能,都更同意戶亦不能依行政訴訟法第42條獨立參加訴訟,故即便判決結果對同意戶可能有所影響,但並非法院所應考慮的事情。都更的爭議,並非因反對都更戶而起,責任在於造成都更爭議的實施者與負責把關審議的主關機關身上。
本案判決並不會停止都市更新的腳步,而是提醒每一個都市更新個案,都應該注重正當法律程序的落實,更不能忽視法律的一般原理原則。北市府的敗訴,更是點醒各個主管機關,在面對都市更新審議時,並非高舉「專業委員會」的免死金牌,就能夠通過合法性的檢驗。同時在永春都更案,此一「民辦都更」中的敗訴,更彰顯著不論是公辦都更或民辦都更,主管機關都肩負著實質審議的義務與責任,要為著同意戶與不同意戶的財產權把關。如此,才能真正把握都市更新的意義與價值。
小編說:若是讀者還想進一步了解詳細內容,可以去參考由台灣本土法學雜誌有限公司Taiwan Law Journal銷售之完全潮卡(整合英美法的Brief模式與德國實務卡片,進行主題是爭點管理),觀看已整理爭點族譜、見解彙整、論證彙整之「三新一變」,抑或欲節省時間、迅速理解重點之懶人包式卡片,會更容易理解爭議與爭議解決之方法喔!
[1] 大觀事件自救會聲明稿節錄:位於板橋浮洲的大觀社區,前身為婦聯一村的福利中心,直到現在已六十餘年,居民組成相當多元,其變遷也見證了城市的政經發展史。……自2008年退輔會向全體居民以「侵占國有地」之名義提告後,居民便背負著沈重的經濟及身心壓力。首先是被追討「不當得利」,金額由二十萬至百萬,透過凍結帳戶、強制扣薪、法拍財產等等手段迫使居民不得不四處借貸來償還,使得已是經濟弱勢的居民的情況更加惡劣。訴訟在身,更讓多數居民僅能仰賴打零工糊口維生,於邊緣勞動市場掙扎。而強拆期限的壓力,又使居民必須面臨失去棲身之所的風險。「要我去睡大馬路嗎?」倘若房子被拆,又無妥適替代方案,在負擔不起外頭高昂的租金下,便不得不流落街頭。……自2002年起,新北市政府開始針對浮洲地區進行都市計劃,在「變更板橋(浮洲地區)(配合榮民公司及其周邊地區興建合宜住宅)主要計畫書」中,為了「配合浮洲火車站的設置以進行整體開發」,在浮洲規劃合宜住宅、文創園區以及社福設施等等。看似美好的都市藍圖,卻是以犧牲弱勢為代價。……現今,公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約(又稱兩公約)揭示人權保障之規定,已具有國內法律之效力,而經社文公約內文及兩公約人權事務委員會解釋所描述的適足居住權,針對此歷史形成之非正規住居應當要受到的法律保障,退輔會不但沒有做到真誠磋商,甚至執意持續推動強拆的程序,剝奪居民在這片土地上的尊嚴與生存權益,在安置、補償、續住等替代方案皆付之闕如的情況下,迫遷便是將原本已處於社經底層的居民,再從由社區互助網絡所勉力支撐起的社會安全網中硬生生的甩落。我們必須要質疑,何以都市的開發想像,竟然看不見生活於其上、活生生的人與聚落?堂皇的都市藍圖,竟要以弱勢居民為代價?事件詳情及抗爭過程請見粉專: 大觀事件-Daguan Homeless
[2]所謂「判斷餘地」係指法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性,而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念,行政法院以審查為原則,但對於具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷,則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性,而承認行政機關就此等事項之決定,有判斷餘地,對其判斷採取較低之審查密度,僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時,得予撤銷或變更。(司法院大法官解釋釋字第 382 號、第 462 號、第 553 號解釋理由參照)
[3]即各篇文章進行切入分析時最直接相關的問題原貌,如在「大法官再任案」中,前大法官再任大法官是否違憲,即為該主題的始由爭點。參見完全潮卡,台灣法學雜誌出版,第13期,2017年4月,頁25。
[4]即由始由爭點繼續衍生的爭點,如在「大法官再任案」中,前任大法官是否能再任大官兼任司法院院長或副院長?即為該主題的直系爭點。參見完全潮卡,台灣法學雜誌出版,第13期,2017年4月,頁25。
[5]本案中的例子是,有一棟大樓原定為十五層樓,後經變更為二十一層樓,法院認為原權利變換計畫與其後變更的計畫落差過大。
[6]最高法院104年10月份庭長法官聯席會議:行政訴訟法第42條第1項,命利害關係之第三人獨立參加訴訟之規定,於都市更新案件中,都市更新主管機關核定實施者實施都市更新事業計畫,更新單元內不同意更新之私有土地所有權人或合法建築物所有權人(即反對戶)以都市更新主管機關為被告,提起撤銷訴訟,因該處分相對人為實施者,訴訟之結果,可能使實施者之權利或法律上利益直接受損害,應命其獨立參加訴訟;至同意實施都市更新事業計畫之更新單元內私有土地及合法建築物所有權人(即同意戶),並非處分之相對人,訴訟結果當無直接損害其權利或法律上利益之可能,自不得依行政訴訟法第42條第1項規定命其獨立參加訴訟。

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