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停止上班上課法治與氣候變遷調適--災害防治的思維

文 / 台灣本土法學
【台灣法律網】


梅雨季節正式報到!梅雨鋒面+西南氣流將帶來天災性豪大雨!我們的政府該如何應變?
今日(6/2)首波梅雨鋒面,深夜在大台北地區一帶降下暴雨,造成地方嚴重淹水。中央氣象局統計,從凌晨零時到上午7時多,新北市石門、三芝兩地,短短不到八小時,累積降雨量就超過400毫米,基隆、淡水、士林、五股、新莊等多處地方傳出災情,超大豪雨所造成的衝擊與強烈颱風不遑多讓。也因為正逢上班上課的日子,面對突如其來的災害,地方政府是否應該與何時宣布停止上班上課,再度引起不少市民怨言。
有關停止上班上課的問題,在現行法制上並沒有「颱風假」這個概念。所謂的停止上班上課,係指指「天然災害停止上班及上課作業辦法」。其中第3條第1款規定之「風災」,以及第四條關於風災致停班停課之標準,而前述的規範理念與設計,正好是天災相關法制無法靈活應變以符合人民需求的癥結所在:
風災已達下列基準之一者,得發布停止上班及上課:
一、依據氣象預報,颱風暴風半徑於四小時內可能經過之地區,其平均風力可達七級以上或陣風可達十級以上時。
二、依據氣象預報或實際觀測,降雨量達附表之各通報權責機關停止上班上課雨量參考基準,且已致災或有致災之虞時。
三、風力或降雨量未達前二款停止上班及上課基準之地區,因受地形、雨量影響,致交通、水電供應中斷或供應困難,影響通行、上班上課安全或有致災之虞時。
由於「天然災害停止上班及上課作業辦法」(以下簡稱作業辦法)適用對象是「各級機關及公、私立學校」(第1條),也就是軍公教人員和學生,所以為何「勞工」並沒有所謂颱風假的現象,原因在此。職是之故,勞動部另外發布「天然災害發生事業單位勞工出勤管理及工資給付要點」,去規範勞資雙方對於發生天然災害出勤管理和工資給付問題,但是這仍然沒有注意到因為災害而停止上班上課的問題本質。
首先,前述作業辦法的中央主管機關為行政院人事行政總處,並授權由直轄市縣市長決定,但仔細分析我們可以發現,這是屬於「人事管理」的規章,其法律效果只是決定人事差勤管理,在法律功能上並非處理災害預防的問題,既沒法律授權,也未課予人民權利義務的辦法,充其量只是人事總處的內部行政規則;但因長期的慣行,被各級政府奉為圭臬,所以當然僅適用於軍公教人員而不包含勞工權益;其次,前述作業辦法第4條我們可以發現,其要件是依據「氣象預報」,且必須風力和雨量達到特定標準,而該「特定標準」的設定就是已經達到「實害發生的狀態」,但事實上不能上班上課已經是事實上不可能,自然並無曠職曠課的問題。但是,「防災準備」著重在「風險發生的可能」,我們並不能說現在無風無雨,或是「預測四小時內風雨不大」,所以就認為下一個時間點「沒有風險發生的可能」,因為僅為「預測」,可能發生或不發生,無從精確的驗證,惟恐最壞的狀況實現該如何應對?因此當然是料敵從寬。但實務上各地方政府之首長在面對瞬息萬變的氣象資訊時,卻強調依賴「氣象局」的預報資訊來進行決定,其實這樣的判斷已經混淆「實害發生的狀態」和「風險發生的可能」,而且忽略氣象資料具有「預測性」和「不確定性」,當決策結果不如民意或發生錯誤時,「氣象局」自然成為被推諉的對象。此外,過去台北市也曾發生過預測大風大雨,但之後卻無風無雨,導致柯文哲市長提出應要為此補班的說法。
其實應該要澄清的是,前述停止上班上課的決定並不是勞動法概念下之「假日」,而應該屬於要求人民疏散的「防災準備」(Preparedness),其目的為了防免和減除災害對生命、身體所造成的危害,因此必須採取事先的避難措施,(不要在外逗留,包括前往工作或上課地點),以使人民的生命、身體或財產獲得保全。這在災害防救法第24條、第26條都有明確規範相關機關之權限,同法第24條第2項違反甚至有罰則;因此,地方政府決定停止上班上課並不是一種賦予人民享有假期的權利,而是一種強制命其避難的一般行政處分;這與海岸、山區被公告為警戒區,一般人民不得進入或強制其撤離,性質上是一樣的。若我們定性「颱風假」乃是一種命其避難之一般行政處分後,則做成並發布該處分的法制設計邏輯,是取向於「風險發生的可能」還是「實害發生的狀態」,已有顯而易見的結論。若是等到後者,還有提前發布的實質意義嗎?更遑論天然災害的發生,其影響層面會區分受害者是軍公教人員或勞工而有不同的損害效果嗎?
最後,關於因為災害防救的避難命令導致停止上班所造成的經濟損失該如何處理,其實就是災害所致之風險該如何分配的問題?從正義的觀點來看,承受風險能力越高者,就應承擔風險發生的不利益。其次,如果因為風險的未發生,但因政府做出避難決定導致資方受到損害,就需檢視資方是否實際受到損害,以及是否構成特別犧牲,若是,則應建立一套補償的機制。相反的,如果只是一昧顧及到資方的利益,因而政府做出不避難的決定而發生人民受到生命和身體的損害,進而衍生國家賠償責任,資方要一起負責嗎?
諷刺的是,當美國總統川普否認氣候變遷的科學事實,並宣布退出巴黎協議的當下,我國正遭受超大豪雨的侵襲,當極端氣候已逐漸成為常態,「調適」(adaptation)相較於「減緩」(mitigation)可能已經更刻不容緩!而關於停止上班上課的制度設計應回歸到災害防救的本旨,將是我們最快能採取並發揮效果的行動。
-- 吳明孝(義守大學公共政策與管理學系助理教授) --
過往,每逢颱風假前後,遭遇的不僅是事前的危機防範、疏通避難等救災程序,同時也得面臨是否該「放假」的決斷。在此同時,縣市首長們除了手握是否放假的生殺大權外,也須承擔宣布放假後所引來的後續效應,放與不放皆為人詬病,其潛藏在縣市首長們背後的憂慮究竟是什麼?針對衍生的相關法律領域問題,如勞動法與憲法等,台灣本土法學雜誌即時做了相對應處理。
透過對爭點進行分類並系統性的資訊處理,如此融合了時事動態、國考解題、實務新解與學者見解變更等體系性整理。再運用「三新一變」欄位,一網打盡所有議題各派學界的「新爭點」、「新見解」、「新論證」,以及「一變」,整理出對應的實務見解,是否有所變更,將涉及條文區分是屬於直接適用,亦或是體系解釋之用。諸多實務及學術資料,迅速以三新一變標出落水三千的「精華」,適用、論述之區隔、協助讀者將素材有效分題,用必要字數,多元形式有效掌握,必要支撐的法學知識結構,洽足以後現代法學知識稱之。



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