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地價稅之課徵與減免

文 / 台灣本土法學
【台灣法律網】


地價稅之課徵與減免
 閱讀之前,讀者可看「 法 律 藍 海 的 破 敵 策 略-- 從解決珍瓏棋局到掌握法律體系全局(三) 」,理解何謂爭點族譜、三新一變以及卡片,架構基本概念。

前言

每年的11月是課徵地價稅的地價稅月,從11月1日至11月30日,人民皆可以透過臨櫃、約定轉帳、自動櫃員機、信用卡、便利商店(每筆2萬元以內)、活期(儲蓄)存款帳戶轉帳及晶片金融卡等方式繳納地價稅。然而,近年來,地方政府為增加其稅收,遂透過調漲公告地價之方式,變相調漲地價稅,惟其調漲是否在其權限範圍內,即其調漲是否具有法律依據?以及調漲之依據之合憲性為何?又地價稅與其他稅捐相同,皆有減免規定,該規定之範圍與要件為何?亦有爭議,故本文試透過相關文獻之整理,分析並釐清相關之爭議點。

問題探討

問:人為汙染土地於技術上無法使用之情形是否為我國法制上地價稅減免或租稅優惠所預設範圍內[1]?

實務見解多採否定說,認為因人為汙染而受公告為汙染控制場址或整治場址以至於現實上無法按原定使用分區利用之土地,未必均符合該條所定之減免情形(最高行政法院)。而在學界裡,林倖如老師與黃茂榮前大法官則有不同見解。前者認為無論係出於何種原因所致生土地不能使用,其共通點應在於客觀上不具收益能力或其減少之事實有無,始可見地價稅減免規定體系性解釋之一致,土地稅制不宜逸脫其租稅固有之機能,且其亦無從替代土地使用管制之固有機能;後者則建議從釋字第714號解釋出發,再小範圍去理解這個問題,且這個問題亦可獨立起來去深入探討。


由此問為原點,向上回溯[2],思考何為土地稅課徵之本質?

則可參照比較法觀點,例如日本現行之固定資產稅制觀察,而我國學界亦有提出許多不同之見解,其中又以潛在收益能力說為主流,認為課徵應以納稅人所有之土地之應有收益、潛在收益能力為考量,而若採林倖如老師之看法,則係從量能課稅原則出發,視其應否設有諸如所得稅法上最低課稅標準之免稅範圍,或進而按各該土地利用型態差別而允許差別課稅等問題切入,認為以土地利用型態為其差別對待為上。


再從原型爭點,向下思考人為汙染土地可否透過加重租稅負擔或不予租稅優惠之方式達成土地管制目的[3]?

就此問題,學者林倖如認為其已違反租稅法定主義,即土地稅制不宜逸脫其租稅固有之機能,且其亦無從替代土地使用管制之固有機能,亦即實應回歸個別法各該管制規定適用之;更無從透過解釋擴張促成管制政策之達成,蓋此乃有悖租稅法律主義要求之故。

又同為本主題之始由爭點:公告地價之調漲與照價收買或課稅之制度?

我國有黃源浩老師提出之見解可供參考:我國土地稅制中「公告地價」此一機制並非單純以政府措施公告土地價格而已,其制度所隱含之功能在於,透過土地所有權人所申報以及公告之土地價格進行土地利益(漲價利益)的公有化,即地價稅的調漲在於地價稅或者整體土地不動產稅制原本所設定的「照價收買、漲價歸公、平均地權」等目標無法實際達成的狀況之下所殘存餘留的法制問題,其主要反映在「公告地價」這一虛擬的土地價格事實上從來沒有辦法追上土地的市場真實價格,而在課稅基礎上卻又必須依照其作為課稅之基礎。

若以上開爭點之原型,在體系上作為聯想而得之地價稅課徵與地方自治[4]?

依據歐洲地方自治憲章第9條第3項規定:「至少一部份之地方財源應來自於規費與地方稅,並在法律所規定之條件下,由地方團體決定其稅率」,即地方自治的重要要素,闕在於一定程度的財政獨立自主。而我國學者黃源浩老師則認為,地價稅之課徵本為地方政府之權限,然之所以公告地價在近年度的大幅調升,係因地方自治團體固有獨立財源長期受到漠視、財政補償原則在我國根本不受到重視的結果。

而直接由始由爭點衍生出者[5],例如:地價稅調漲之合憲性或憲法界限?

在德國,係以半數原則為其課徵界線,即要求課稅權力以必要之範圍為限不得過度,就所得收益之稅捐課徵國家之手至多與私人各取一半(德國聯邦法院)。而在法國,亦有類似之見解主張。法國憲法委員會認為,倘若稅捐本身根本具有沒收的性質、或者對於特定種類的納稅義務人課與超出其本身負擔能力之稅款時,即有違反人權宣言第13條所揭示之稅捐平等原則之嫌。回到我國,我國學者則認為憲法秩序所要求的、課稅權力界限最為重要者,當在於從一般平等原則被區分討論的稅法上的平等原則的實現,也就是量能課稅原則的適用(黃源浩)。

然地價稅之調漲之原型為何呢?

關於此點,則回溯成兩個原型爭點。一是,地價稅之減免是否正當?二是,地價稅之性質?
以德國不動產稅法為例,對於不動產稅採取「應有收益稅」之課稅原則,故同法第33條規定因重大收益減少之稅捐免除,關於其收益減少,必須不可歸責於納稅義務人,在此係指在課稅年度內,針對納稅義務人之行為而言;我國則分有事實上有經濟產出及潛在收益能力二說。前者認如因法律或本於法律之命令的限制,而不得為使用,致無經濟上之產生能力,但其仍具有事實上之「潛在的收益能力」,一旦持有人違反禁令,而事實上有所經濟上產出(收益),縱使其受到違規之處罰,亦不能因此而脫免應繳納土地稅之義務(蔡志方);後者以倘若基於技術上或法律上不可歸責於所有權人之事由,以致無法就其財產(土地)為使用收益者,則其已無具有可能或潛在之「收益能力」,自不應進行課稅,以符合量能課稅原則,而不牴觸相關課稅原則之意旨(陳清秀、陳明燦)。
而關於地價稅之性質,因為不同領域之學習,產生三種不同之見解。分別是地政學者所採之「財產稅說」;稅法學者所採之「應有收益稅說」;以及陳明燦老師及張捷誠老師所採之「對於財產之應有收益稅說」,其認為探討地價稅減免之規定應先從其立法目的確定其是否為管制誘導性之租稅規範,若是,則不受量能課稅原則之拘束,而應由前揭學者對管制誘導性所提違憲審查之標準來觀察其合理性;若否,則應受量能課稅原則之拘束,亦即應就條文規範之抽象事實,考量納稅義務人就土地之應有收益能力高低為相應之調整。

結語

地價稅雖然不如所得稅般貼近人民,然其仍然是人民生活中的一環,且其並非如所得稅為國家中央之稅收,而係一地方政府得以課徵為地方自治之財政收入,透過課徵地價稅,地方政府即得應用在地方自治上,提升地方之功能、生活品質。惟其課徵仍須有一定之依據及範圍限制,否則既不符合租稅法定主義,又無法在稅收之公益與人民財產權保障之私益間取得一定之平衡。
若欲進一步了解詳細內容,得參考由台灣本土法學雜誌有限公司Taiwan Law Journal 銷售之完全潮卡(整合英美法的Brief模式與德國實務卡片,進行主題是爭點管理)。  
[1]始由爭點為該問題最早被發現之樣貌,為該問題之起始點。 [2]即為原型爭點。 [3]旁系爭點為始由爭點之衍生,即始由爭點再加上一個時間性要素即為旁系爭點。 [4] 即為體系爭點。 [5] 直接由始由爭點衍生出之爭點,即為直系爭點。

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