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終統之後的台美中關係

文 / 羅致政教授
【台灣法律網】


整體而言,此次陳總統宣告「終止國統會及國統綱領」的事件,最後是以「一個終統,各自表述」暫時告一段落;以「終統」作為結論,對於堅持「廢統」的人而言,是「雖不滿意但可以接受」;整個廢統的操作過程,基本上依循著「衝突、妥協、前進」的策略在運作,最後的結果到目前為止可以說是「進兩步、退一步」。就美中台三角關係而言,這一次陳總統決意終止國統會運作及國統綱領適用的過程與結果,突顯兩個重要的兩岸關係現實。首先,美國在台海議題上的角色,雖介入程度愈來愈深、也由幕後更走向台前,但仍局限於緊張或危機的「減緩者」(mitigator)角色;倘若華府無法以更積極作為,來發揮兩岸對話的「促進者」(facilitator)角色,類似此次終統事件所引發的台海緊張,難保不會再次的出現。

其次,這次的事件再次顯示所謂的「現狀」(status quo),並不是一個「靜態」 (static)的概念,而是長期不斷演進的「動態」(dynamic)發展。易言之,維持兩岸和平穩定的現狀,除了依靠雙方軍事力量的動態平衡之外,兩岸當局在政治作為上的動態平衡,亦是一項重要的關鍵,此亦即在軍事嚇阻(military deterrence)之外,兩岸都各自建構一套「政治嚇阻」(political deterrence) 的策略。所謂「反分裂國家法」的制定,或者「終統論」的推出,都是如此戰略互動邏輯下的產物。

自從陳總統在春節期間拋出廢統的議題之後,北京當局所採取的因應策略,即是透過華府來施壓台灣。簡言之,針對台灣的廢統主張,北京的策略主要是由華府來扮演黑臉,而由自己扮演相對白臉的角色。因此,對於台灣而言,主要的壓力對象是來自於美國,而非對岸當局。美方所關切的主要有兩點,一是所謂「承諾」的問題,二則是有關「下一步」的問題。華府十分在意陳總統在2000年就職演說中所作的公開承諾,所謂「四不一沒有」是一個整體的承諾,而不能切割處理,否則整個基礎將會動搖,也將構成了所謂「改變現狀」的情勢。其次,美方關切究竟廢統是「最後一步」(last step)還是「第一步」(first step),具體而言,這包括扁政府「如何」以及「會不會」接續處理「四不」以及「新憲」等的問題。

事實上,陳總統針對終統決定所作的相關裁示,已適度釐清了美方的可能憂慮。所謂「國統會之終止運作及《國統綱領》之終止適用,不涉及現狀之改變」,以及「台灣無意改變現狀,也堅決反對以任何非和平手段造成此一現狀的改變,並感謝國際社會共同支持維護現狀。」即是回應美方對所謂「片面改變現狀」的憂心。而由美國國務院發言人厄立在終統之後的回應,亦可看出美方接受了我方的說法。

此外,陳總統裁示的第四點,「憲政改造工程之推動,必須要符合由下而上、由外而內、先民間後政黨之精神,依循現行憲法程序,最後仍需立法院四分之三之同意,以及人民公投複決。任何不符合此種程序的主權議題,不僅無益現狀的維持,也將不會被處理。」揭示了未來憲改將透過「修憲」而非「制憲」的程序,而對此一修憲程序的尊重,也確保了修憲的結果應不至於出現美方所可能擔心的發展方向。

美方在這次事件的處理過程中,試圖扮演台海緊張關係「減緩者」(mitigator)的角色,同時也是一個十分不易的「平衡者」(balancer)角色。一方面,美方如果對台灣的廢統作為過度反應的話,正落入北京當局期待的方向,可以藉此擴大整個事端,進一步向台灣貼上「麻煩製造者」的標籤。但另一方面,華府如果對台北的動作完全沒有反應,卻又擔心惹來北京的批評,認為是美國在縱容乃至背書台灣的舉動,而美方也擔心過度的容忍,會讓台北方面採取更多的作為。因此,輕重軟硬的拿捏,的確是美方在處理這次事件時的一大考驗。

這次的事件也突顯美國在促成兩岸對話上的過於被動消極。在反分裂法制定以及連宋兩位黨主席訪問中國之後,北京採取孤立及邊緣化陳水扁政府,己是十分明顯的對台政策方針。美方對於這樣的情勢發展,只是不斷的重述希望北京當局能與台灣民選的領導人對話,然而這種僅只於口頭表態的作法,顯然無法誘使北京當局回到談判桌來。而從陳總統的角度來看,如果北京當局不以渠為談判對手的心意已決,那麼扁政府再作出任何進一步的讓步與妥協,只會使自己的統治與權力基礎,更加的不穩定與脆弱,這也是任何一個理性的決者所不會採取的動作。而如此相互認知的結果,則是兩岸僵局的持續,乃至緊張關係的提升。

面對這樣的發展,唯一有可能讓北京當局思考與台灣重啟政治對話的則是華府。然而如前所述,美國自我期許作為兩岸對話「促進者」(facilitator)的角色,若仍僅止於以口頭或道德勸說北京當局與陳水扁政府展開對話,效果將十分有限、也必定徒勞無功。因此,在這一次的終統事件之後,美國應認真思考如何採取更積極主動的作為,來勸服(persuade)甚至施壓(pressure)北京與台北展開政治對話,給予陳水扁總統必要的「疑點利益」(benefit of doubt),以預防下一次危機出現的可能。可以預期的,美國如果在促進兩岸對話的議題上,持續採取目前這種消極與被動作法,類似此次終統事件所引發的台海緊張情勢,未來仍然存在著出現的可能。

在台海兩岸的互動上,對於所謂「現狀」(status quo)的界定權、裁判權以及處罰權,經常是落在美中兩個大國的手中。華府以「不獨、不武」作為台海現狀的定義,而以「不片面改變現狀」作為政策回應的指導原則。北京在反裂法之後,則以「法理台獨」作為判斷現狀是否被改變的標準。然而所謂的「不獨」、「不武」或者「法理台獨」,可能是紅線也可能是紅區,其模糊與否的空間存在於華府及北京當局的自由心證當中。然而很遺憾的,美國過去一段時間以來對於「不武」的關切,遠低於對「不獨」的重視,也使得美國兩岸關係的平衡角色上,有向中國傾斜的疑慮,而台灣則是處處受限、動輒得咎。美國對中國制定反分裂法的回應十分有限及低調,即是一例。

在美國及北京擔心甚至聯手壓制所謂「漸進式台獨」的同時,華府卻無意或刻意忽略了北京對台「漸進式併吞」的發展趨勢。中國軍力的快速提升、兩岸軍力的漸漸失衡,中國對台外交打壓的力道加大,中國對台灣與各國簽署自由貿易協定的封殺攻勢,以及迫使台灣在區域經濟整合過程中的被邊緣化,都看不到美方的強烈表態與反制,似乎認定台北方面對於北京對台的步步進逼,是不會有任何的紅線存在。美方的坐視與容忍,只是讓北京更肆無忌憚的push the envelope,讓台灣進一步往統一與被併吞的方向傾斜。因此,台灣在政治上不採取任何反制動作的結果,事實只會讓所謂的現狀不斷地朝對自己不利的方向發展。

因此,除了由華府針對「不武」來界定與畫紅線之外,台灣方面也有對中國畫紅線的權利與必要,而「四不一沒有」的前提,亦即所謂「中共如果無意使用武力」,不應該僅止於「原則性的宣示」,而應該成為「操作性的概念」,用以規範與嚇阻中國對台的不友善態度與敵意動作。這次終統事件的發展,正是向國際社會闡明了台灣不會坐視中國的步步進逼。簡單來講,確保台海的和平與安全,軍事上的平衡(military balance)是重要的基礎,但政治上的嚇阻(political deterrence)更有其運作的必要性。

總之,台灣必須向國際闡明所謂的「現狀」 (status quo)並非靜態的概念,而是一種不時變動的狀態,要求台灣不要有所作為、低調回應,只會讓中國更加強勢、讓台灣坐以待斃,最終則是現狀的遭到破壞。台灣必須爭取對現狀的定義權與裁判權,劃出我方的紅線與底線(可能是模糊的),如此才可以讓我方立於不敗之地,而這也是這次終統危機過後的轉機所在。

March 4, 2006

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作者簡介
羅致政副教授
東吳大學政治學系副教授、台北市政府公務人員訓練中心講座、公務人力發展中心講座、外交部外交人員講習所講座、國防大學軍事學院榮譽講座、哥斯達黎加大學政治系訪問教授
美國加州大學洛杉磯分校政治學碩士
美國加州大學洛杉磯分校政治學博士
國策研究院文教基金會執行長、美國加州大學洛杉磯分校國際關係中心研究員
中華電視台「全球新聞週刊」主持人、台北國際社區廣播電台 (ICRT) 客座新聞評論、公共電視「全球現場」節目 主播/評論
外交部、行政院大陸委員會諮詢委員、蒙藏委員會現況研究委員、外交部研究設計委員會主任委員
個人網頁 http://www.wretch.cc/blog/loblog (羅部落格)

 

 

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