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《今日看新聞學法律~修憲相關議題之一》

文 / 楊春吉(故鄉)
【台灣法律網】


此新聞事件,涉修憲相關議題,兹說明如下:

一、18歲,應否有投票權?
(一)按公民與政治權利國際公約第25條規定「一凡屬公民,無分第二條所列之任何區別,不受無理限制,均應有權利及機會:(一)直接或經由自由選舉之代表參與政事;(二)在真正、定期之選舉中投票及被選。選舉權必須普及而平等,選舉應以無記名投票法行之,以保證選民意志之自由表現;(三)以一般平等之條件,服本國公職。」。
(二)又兩公約施行法第3條也規定,適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。另人權委員會第25號一般性意見:「4.對行使第25條保護的權利規定的任何條件應以客觀和合理標準為基礎。例如,規定經選舉擔任或任命特定職位的年齡應高於每個成年公民可行使投票權的年齡是合理的。不得中止或排除公民對這些權利的行使,除非基於法律規定並屬於客觀和合理的理由。例如,公認的智慧喪失可以構成剝奪某人行使投票權或擔任公職權利的理由。…10.投票權和公民投票權必須由法律規定,僅受合理的限制,如為投票權規定的最低年齡限制。以身體殘疾為由或強加識字、教育或財產要求來限制選舉權都是不合理的。是否是黨員不得作為投票資格的條件,也不得作為取消資格的理由。…」。
(三)是凡屬公民,無分公民與政治權利國際公約第2條所列之任何區別,不受無理限制,均應有權利及機會;如為投票權規定的最低年齡限制,則須由「法律規定」,而且僅受合理的限制,即須有「客觀和合理之標準」(編按:本文將公民與政治權利國際公約第25條置於憲法第130條之前,並未謂「在我國公民與政治權利國際公約之法位階,高於我國憲法」,之所以將公民與政治權利國際公約第25條置於憲法第130條之前,乃為方便說明「投票權規定的最低年齡限制,須有客觀和合理之標準」)。
(四)就此,我國係規定於憲法第130條:「中華民國國民年滿二十歲者,有依法選舉之權,除本憲法及法律別有規定者外,年滿二十三歲者,有依法被選舉之權。」,所以,自符合「須由法律規定」之要件。
(五)問題是國民之教育日益普及,選舉人對於候選人選擇之能力相對提高,此項選舉權年齡之限制,自宜參酌其他民主國家之通例,隨時檢討(釋字第290號解釋理由書參照)。
(六)從而,縱憲法第130條所定「須年滿二十歲,始有依法選舉之權」,有「客觀和合理之標準」,也非不得基於「國民之教育日益普及,選舉人對於候選人選擇之能力相對提高」之由,檢討修正之。
(七)惟因「有關選舉權年齡之限制」係規定於憲法第130條,所以,縱認憲法第130條所定,有修正之必要,也應循修憲方式處理(憲法增修條文第12條:「憲法之修改,須經立法院立法委員四分之一之提議,四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,提出憲法修正案,並於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,即通過之,不適用憲法第一百七十四條之規定。」參照)。
(八)至於「放寬有選舉權年齡」之「理由」,從報導:「為了爭取一百二十餘萬的首投族,朝野總統候選人紛使出渾身解數,前進大學校園與學生座談。朝野立委則把目標瞄向「未投族」,分別提案修憲、修法,盼將投票權降為十八歲,不過學者認為,這涉及修憲,難度極高。全世界二百餘個國家、地區中,除台、日、諾魯、突尼西亞年滿二十歲有投票權、十六國須在二十一歲以上外;逾九成國家的投票年齡低於十八歲。因憲法第一三○條規定「中華民國國民年滿二十歲者,有依法選舉之權,除本憲法及法律別有規定者外,年滿二十三歲者,有依法被選舉之權。」若想更改投票年齡,勢必得修憲。早在第三、四次修憲,民進黨、新黨就有意調降投票年齡,但未獲國民黨支持。為將投票年齡降至十八歲,民進黨立委高○○已完成修憲案的連署,在五月中交付立法院修憲委員會。但現在的修憲門檻極高,除了須由四分之一的立委提案、四分之三出席、四分之三投票通過外,還要過半數的公民投下同意票。國民黨立委丁○○則繞過修憲,直接提案修法將投票年齡降為十八歲。丁○○認為,人民滿十八歲就要負完全的刑事責任、要服兵役,卻須待二十歲才有投票權,故修法降低投票年齡,讓青年及早參與政治。何以無須修憲?丁○○認為,憲法此一規定涉及人民權利,宜從寬解釋,將其視為最低標準;二十歲以下是否要賦予其選舉權,應是立法者自由判斷之空間。不過,內政部曾在三月十八日對此召開座談會,所有與會學者一致認為,要降低投票年齡,絕不能迴避修憲。唯一認為無須修憲的政大法律系副教授廖○○僅提供書面意見,未親自出席。贊成降為十八歲的台大政治系教授黃○○指出,憲法本文已經非常明確了,若要將「年滿二十歲」做不同解釋,整個憲法的條文都會浮動起來。認為應降為十九歲的中山大學政治所所長廖○○說,憲法就是寫二十歲,怎還能解釋出這麼多不是二十歲的說法?中正大學法學院院長蕭○○表示,要拿這麼明顯的東西交大法官表示意見,根本是霸凌大法官。既然所有人都贊成降低投票年齡,就該採最安全且無爭議的方式解決,不要再為難大法官了(自由時報 100年6月7日報導:拚立委選舉/攻未投族 盼18歲有投票權)」中,有1.全世界二百餘個國家、地區中,除台、日、諾魯、突尼西亞年滿二十歲有投票權、十六國須在二十一歲以上外;逾九成國家的投票年齡低於十八歲。2.人民滿十八歲就要負完全的刑事責任、要服兵役,卻須待二十歲才有投票權,故修法降低投票年齡,讓青年及早參與政治等二項理由,
(九)該二項理由或有所依據,惟該二項理由僅說明「放寬有選舉權,從二十歲降為十八歲」符合「國際通例」以及「平等原則」(本文也贊同此二項理由);至於「我國國民之教育日益普及,選舉人對於候選人選擇之能力有無相對提高?苟有相對提高,其提高情形,是否足以從二十歲降為十八歲或十九歲?」則未說明,而且也無該部分之實證資料(有實證資料,較符客觀標準之要求),是「放寬有選舉權年齡,從二十歲降為十八歲」之「理由」,仍有再補強之必要,始得說服「眾人之口」。

二、推動不在籍投票?
(一)按憲法第17條固規定「人民有選舉、罷免、創制及複決之權」,惟憲法第23條也規定「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之」。
(二)又已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之公民與政治權利公約第25條固也規定「一 凡屬公民,無分第二條所列之任何區別,不受無理限制,均應有權利及機會: (一) 直接或經由自由選舉之代表參與政事;(二) 在真正、定期之選舉中投票及被選。選舉權必須普及而平等,選舉應以無記名投票法行之,以保證選民意志之自由表現;(三) 以一般平等之條件,服本國公職。」。
(三)惟公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第3條、人權事務委員會第25號一般性意見亦云:「適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」「11.國家必須採取有效措施,保證有投票權的所有人能行使這項權利。在規定選舉人必須登記的情況下,應該提供便利,不得對這種登記施加任何障礙。如果對登記實行居住規定,規定必須合理,不得以排除無家可歸者行使投票權的方式強行這種要求。刑法應禁止對登記或投票的任何侵權性干涉以及對投票人進行恫嚇或脅迫。應該嚴格執行這些法律。為確保知情社區有效行使第25條規定的權利,必須對投票人進行教育並開展登記運動。12.言論、集會和結社自由也是有效行使投票權的重要條件,必須受到充分保護。應該採取積極措施,克服具體困難,如文盲、語言障礙、貧困和妨礙遷徙自由等障礙,所有這一切均阻礙有投票權的人有效行使他們的權利。應該用少數人的語言發表有關投票的資訊和材料。應該採取具體辦法,如圖片和標記來確保文盲投票人在作出其選擇之前獲得充分的資訊。締約國應該在其報告中說明它們解決本段所述困難的方式。…14.締約國應該在其報告中說明和解釋剝奪公民投票權的法律規定。剝奪這種權利的理由應該客觀合理。如果因某一罪行而被判罪是喪失投票權的依據,喪失投票權的期限應該與所犯罪行和刑期相稱。被剝奪自由但沒有被判罪的人應有權行使投票權。…」。
(四)是人民有選舉之權;國家必須採取有效措施,保證有投票權的所有人能行使這項權利,也應該採取積極措施,克服文盲、語言障礙、貧困和妨礙遷徙自由等障礙,使有投票權的人有效行使他們的權利;而國家使不在籍的人能投標,自屬前揭積極措施,值得肯定,惟在措施上,也應「有效」,亦須注意。
(五)換言之,推動不在籍投票,本文是支持的。但是否入憲?則有探討之空間。

三、入憲人權清單
(一)按根據報載「憲法增修條文第1條之1草案明訂,任何人在法律上一律平等,國家應採取適當措施消除所有因性別、性傾向、宗教、族群等而受到的歧視或不利益。同一條文也將勞動權、環境權納入保障,勞動者有組織工會、進行團體協商及集體爭意之權利,國家應予保障。人民享有健康、安全生活環境之權利。國家有維護自然生態及環境永續發展之義務。初審條文並將媒體近用權納入保障,規定人民有知的權利、接近使用傳播媒體之自由。國家應依法確保傳播媒體的多元性及頻道資源合理分配使用。(中央社104年5月18日:立法初審擴充憲法保障基本人權)」,立院初審1.將憲法第7條平等原則深化,明定國家有「應採取適當措施消除所有因性別、性傾向、宗教、族群等而受到的歧視或不利益」之義務。2.將勞動權、環境權納入保障,明定「勞動者有組織工會、進行團體協商及集體爭意之權利,國家應予保障。人民享有健康、安全生活環境之權利。國家有維護自然生態及環境永續發展之義務。」3.將媒體近用權納入保障,規定「人民有知的權利、接近使用傳播媒體之自由。國家應依法確保傳播媒體的多元性及頻道資源合理分配使用。」,固值得讚許。
(二)惟所有人權入憲,雖不能畢其功於一役,但是否尚有第一代人權、第二代人權、第三代人權之遺珠?尤其第二代人權中的「適足住房權(居住人權)」「資訊權」「水權」「取得足夠食物權」「用電權」、第三代人權中的「發展權」呢?
(三)或許,有人云「成為憲法之新興基本權,有其標準(註一)」,但是否依此標準,對照目前憲法及憲法增修條文之明文,以及大法官會議歷年來的解釋,將應該入憲的人權,在此次修憲,一次為之呢?

[註解】
註一:李震山,在其「新興人權入憲之芻議-以「資訊權」、「程序權」、「集體權」為例」一文(發表於中央研究院憲改論壇-法政對話之二「憲法實踐與憲改議題」圓桌討論會,中央研究院法律學研究所籌備處主辦,2005年6月25日,頁2-5)中,論此標準為「一、從權利本質上,需與國民主權、人性尊嚴或一般人格權之保障息息相關。二、從權利的保障需求,除專為保障少數所設者外,應具普遍性。三、從憲政角度言,若不予以保障,有違自由民主憲政秩序與價值者。」。

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