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「大法庭」vs.行政法院

文 / 花穗珍
【台灣法律網】


「大法庭」 vs. 行政法院

  520蔡英文總統就職前夕,中華民意研究協會發表蔡英文政府執政4年來,重要施政項目滿意度的民調結果,有65%民眾滿意蔡英文表現。各項施政均有五成以上的滿意度,唯獨司法改革滿意度只有39%,不滿意度有45%,是唯一不滿意度高於滿意度的項目。
  兩年前,司法改革國是會議決議設立大法庭制度,已於民國108年7月4日正式上路施行,主要是公開審理的程序,統一法律見解,避免法院像月亮,初一、十五不一樣,同時也希望透過這個制度解決過去判例與決議的爭議問題。大法庭制度的立意良善,也受人民期待,但此制度真的能夠挽回人民對司法的信賴嗎?

「大法庭」大在哪裡?
  大法庭為終審法院中功能性的任務編制,其成員包括最高法院民事大法庭11人、刑事大法庭11人,以及最高行政法院大法庭9人。大法庭制度實施後,因判例、決議之見解已不具通案拘束力,但在本次修正條文施行後三年內,人民於大法庭制度施行後所受確定終局裁判援用之判例、決議,發生牴觸憲法之疑義者,得準用司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款之規定聲請解釋憲法。
  依照法院組織法第51條之10及行政法院組織法第15條之10的規定,大法庭之裁定對提案庭提交之案件有拘束力。也就是說,案件經大法庭裁定後,提案庭就應提交案件,並且要依據大法庭裁定所表示的法律見解,作成本案終局裁判。提案庭有義務須遵守大法庭之裁定,而非僅是將裁定作為辦案的參考。法官依法審判的結果,該提交案件的裁判結果即受大法庭裁定所拘束,這是法律明定的規範。簡單說,就是「大法庭」說了算!不過,大法庭裁定的拘束力,僅針對「提案庭提交之案件」,並不及於其他訴訟案件。

「大法庭」運作之關鍵核心
  提案庭依據大法庭所裁定之法律見解作出確定之終局裁判,將成為最高法院、最高行政法院之「先前裁判」,各審判庭對於受理之案件,若擬對於採取大法庭裁定見解之先前裁判持有不同之法律見解時,就要進行再次開啟徵詢、向大法庭提案等程序,否則即應採取與先前裁判相同之見解。這個規定是「大法庭制度」運作之關鍵核心。
  大法庭統一法律見解,影響深遠,故大法庭辯論終結後,依照法院組織法第51條之9第1項、行政法院組織法第15條之9第1項規定,應以書面裁定之方式,將所採之法律見解完整明確記載於主文,及敘明其決定採用該法律見解與不採納其他法律見解之理由,以昭慎重。
  但這樣就可以確保判決沒有違憲疑義?設定三年期限讓各界適應調整,就能避免「人民聲請解釋憲法之權利遭限縮」嗎?對各級行政法院而言,「大法庭」的地位很高,權限也很大,但有個問題是,若法官不提案,「大法庭」恐怕就英雄無用武之地了。

「大法庭」是守護神還是惡門神?
  大法庭之功能在於統一法律見解並創立具原則上重要性之法律見解,其重要性不亞於司法院大法官。依據規定,大法庭應「言詞辯論」,因涉及高度法律專業討論,故強制由律師代理。由於大法庭裁判之法律爭議具有高度專業性、重要性及公益性,為期法學理論與實務結合,以促使大法庭能善用學術研究之成果,並使學術研究有受實務檢證之機會,依照法院組織法第51條之8第4項及行政法院組織法第15條之8第4項規定,大法庭認有必要時,得依職權或依當事人、其代理人或辯護人之聲請,就專業法律問題選任專家學者陳述其法律上意見。而其陳述之方式,則可以書面或於言詞辯論時到場為之。透過這樣的審理過程,不僅能納入當事人的意見,也能結合學說與實務,在廣納各方意見後,做出妥適的裁決。大法庭透過言詞辯論的審理,讓整個評議過程公開透明。而在審理過程,法官中若有「不同意見」也能與裁定一同公布。在這樣的程序下,人民可以實際蒞庭旁聽,或閱覽大法庭的裁定而進行監督,理論上,此制度之建立猶如司法的「守護神」,應該很完美。
  其實,司法審判的過程不外乎「認事」與「用法」而已,但結果卻會讓老百姓有天壤之別的感受。為了維護人權與法制,職司審判的法官理應受過嚴格的法學教育與訓練,並且通過高難度的國家考試,就其專業理論而言應該沒問題,然而,「法院像月亮初一十五不一樣」的現象,是長久以來的問題,早已不是新聞,尤其是行政法院的稅務案件判決,往往是「人人一把號,各吹各的調。」一直為各界所詬病。
  法官的專業本來就是被嚴格要求,也應該被嚴格要求的。據了解,稅務案件佔行政訴訟的六成,其中人民的敗訴率竟高達94%,甚至有同一事實、同一證據,只有課稅年度不同的案件,卻得到完全相反的判決結果,其中最令人匪夷所思的是判決書內容大多是複製國稅局的答辯內容,因而有學者專家認為行政法院成了國稅局的「打手」,救濟訴訟之人民的勝訴率低到只有個位數,而讓行政法院揹負「駁回法院」或「敗訴法院」的原因尚不止此。有學者專家指出,行政法院法官的稅務專業素養不足,普遍缺少憲法、人權意識,更有多項研究指出,國際人權兩公約施行至今,法官援引的比率太低了,突顯法官普遍缺乏國際人權觀,甚至常聘請國稅局的官員擔任法官在職訓練的講師,猶如「以吏為師」。此弊端影響稅務訴訟案件的公平審判至深,也是行政法院長期以來無法獲得人民信任的因素之一。
  現行大法庭法官的設置還是在法院自治的範疇上,若行政法院長期累積下來的弊端與陋習不先革除,對於「大法庭認有必要時,得依職權或依當事人、其代理人或辯護人之聲請,就專業法律問題選任專家學者陳述其法律上意見。」大法庭能夠接受多少,在實際運作上又能落實多少,實在令人高度懷疑!
  因此,法官願意提交案件到大法庭,只有謙虛還不夠,還必須要有人權素養,才能「認事」自己的不足,而願意站在維護人權的角度上,勇於提交案件到大法庭,接受「用法」的檢驗與指教,並甘心接受大法庭的裁決而依循之。但若前述之弊端、及陋習未能先革除,則大法庭可能就無法成為司法的守護神,反而讓行政法院有了大法庭的判決當墊背,讓人民「死」得更徹底,而大法庭便因此成為侵害人權的「惡門神」。

法官說了算、不說也算 行政法院不如廢了
  對於大法庭制度的周延性,由於我國的判例僅寫出法律爭點,未將案件事實列入,無法依照每個案件的不同而做出不同的判斷,無法在各案適用上依個案不同而做出適切的認定,在大法庭制度實施後,判例選編及決議制度也一併廢除的做法,我們表示認同。但對大法庭須對外公開,舉行言詞辯論,讓檢察官、當事人律師、甚至專家學者都參與表達意見,讓統一法律見解的過程攤在陽光下接受檢驗,讓社會多元觀點有機會進入法庭、影響法官的設置目的,卻因為提案制度設計的不足,而產生能否落實的質疑。
  法院組織法第51條之2被稱為「強制提案義務」,但是否要採取與過去不同的見解,抑或是當事人向法官聲請提案至大法庭,最終的決定權仍然握在最高法院法官的手中。有學者認為部分最高層級的法院法官較不願接受新的見解,大法庭上路以來,人民向庭審法院聲請提案予大法庭裁判,幾乎所有聲請都被駁回,人民甚至沒有抗告權利,只能打落牙齒和血吞。如此即便有大法庭,仍然無法發揮它的作用。大法庭制度僅限於法官有權提案,那麼,最高法院的法官們是否願意善用大法庭制度,在面對法律見解歧異或涉及原則重要性的法律問題時,能夠勇於向大法庭提案,確實令人懷疑!徒法難以自行,關鍵仍在法官的良心!
  過去「法院像月亮,初一十五不一樣」,是法官說了算!現在法官若沒遵守「強制提案義務」,等於法官不說也算!這是人民期待的司法改革嗎?尤其是最高行政法院大法庭更應該接受高標檢視,因為與人民息息相關的稅務案件占行政法院案件量第一名,據統計截至108年5月31日,在司法院大法官777則解釋中,與稅有關的釋憲計有130則,其中有55則法律及解釋函令被宣告違憲,這些違憲案件由法官直接暫停審判聲請釋憲屈指可數,從釋憲聲請到提案大法庭,法官若一如過往缺乏憲法意識,大法庭制度無疑形同虛設、擺著好看,則行政法院還是以往被詬病的行政法院,無法保障人權,白耗人民的納稅錢供養,不如廢了!

司法改革應加速
  今年,520蔡英文總統就職演說,坦言司改還在轉型期,現階段的成果,和人民的期待,還有一段距離。會繼續傾聽各方的意見,不會停下腳步,人民的不滿,就是持續改革的動力。在此呼應總統的承諾,司法改革的腳步不能停,而改革的觸角更應深入行政法院,畢竟,對人權的侵害十之八九都來自政府,而行政法院正是人民對抗公權力侵害、捍衛基本權益的最後一道防線,也是具體實現憲法及國際人權兩公約之人權保障的戰場。明年三月,第三次國家人權報告之國際審查在即,加速司法改革正是時候!

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