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憲政改革的可能走向

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


憲法是國家的根本大法,基本上包含人民的權利保障、以及政府權力的架構兩大部分,後者又包含中央政府三權之間的水平安排、及中央與地方政府的垂直關係。一般所謂的憲政體制,其實是根據立法與行政之間的分與合,大致上可以分為兩者分立的(separation of powers)總統制、以及合一的(fusion of powers)內閣制,再加上既有總統直選又有國會推派總理的所謂半總統制、雙首長制、或是混合制。

中華民國憲法原本帶有半總統制的特色,也就是除了有民選總統(不管是透過國民大會間接選舉、還是選民直選),還有必須獲得立法院同意的行政院長。然而,經過1997年的增修條款,總統任命閣揆不再需要獲得國會同意,儘管議者多半不願意承認,憲政體制已經不符合半總統制的名目定義;坦誠而言,從陳水扁、馬英九、到蔡英文,不分藍綠,民選總統實質上把閣揆當作執行長,憲政體制儼然已經擺脫雙首長的羈絆。

到目前為止,坊間對於憲政體制運作的最大詬病,是總統有權無責,一旦出了事,閣揆必須下台扛責,總統可以安然無事做滿任期,因此,有人指控這是「超級總統制」。在這樣的病理分析下,有人建議回復憲法文本的雙首長制,具體的作法就是恢復閣揆同意權,也有人建議起碼讓總統到國會發表國情咨文、甚至於接受答詢;也有人主張應該走內閣制,以避免總統淪為「民選皇帝」;近來,政治人物甚至於乾脆由總統兼任閣揆。

要對症下藥,不應頭痛醫頭、甚至於頭痛醫腳,必須避免為憲改而憲改的強迫症,那麼,就必須要回頭問病徵,也就是所謂「權責相符」的原則是否被破壞了?一些學者以權責相符為由主張內閣制,彷彿其他憲政體制都不能達到權責相符,那是大謬不然,畢竟,民主政治講求權力由誰授與、就必須對誰負責,總統的權力來自選民,當然不需向國會負責;更何況,總統制的設計有行政與立法相互制衡、任期固定等標的,更不用說所有的制度都有其優缺點。

除了思古幽情、或是理念型的偏好,內閣制推動者必須告訴大家,在多黨林立下,聯合內閣組成過程往往曠日廢時,而且壽命不長、政局不穩;更何況,還必須說服選民,民選總統為何虛位?同樣地,半總統制有各種形式,從法國及俄羅斯偏向總統制、烏克蘭及波蘭的雙首長角力、到愛爾蘭及葡萄牙的實質內閣制,除了要看歷史偶合(historical contingency),還要看執政黨的國會實力、及內部的凝聚力,運作上稍嫌複雜、預期比較不確定。

如果要走向總統制,癥結在於憲法仍有設置閣揆的規定,與其當下虛無化的作法,儘管憲法並未規定總統不可以兼任閣揆,總統前往國會接受答詢,那是朝內閣制走向,不倫不類,不如乾脆修憲廢掉盲腸般的閣揆,由總統身兼國家元首(head of the state)、最高行政首長(chief executive)。或曰,當下的地方首長豈不是民選、又是對議會負責?其實,這樣的安排完全背離總統制權力分立的原則,又不像內閣制,以色列曾經實驗民選總理,終究無疾而終。

我們以為,當下之所以總統權力太大,是因為國會在相對上太弱。我們知道,由威權體制走向民主二十多年,總統仍有封建時代威望,加上太多的職位可以遂行吸納,黨內同志不敢表達不同的看法;特別是不分區立委多是國王的人馬,不管是狐假虎威、還是貫徹總統的意志力,其他人不是噤若寒蟬、就是選擇走避,缺乏起碼的制衡。此外,總統即使不兼任黨魁,實質上還是可以透過代理人掌控立委的提名,大家敢怒不敢言,國會怎麼會有自主性?

鑽研憲政制度設計的專家會告訴我們,總統制不適合國會議員選舉採取政黨比例代表制,主要的理由是擔心總統在國會零碎化之下很難整合法案。我們在國會全面改選後,先是為了少數族群在國會的發聲、後來又考慮小黨的生存,修憲漸次將不分區提高到國會席次的三成,加上總統如果不肯自我約束,任憑嫡系立委縱橫馳騁議場,立法權侏儒化是當然的發展。釜底抽薪,應該廢掉不分區立委。

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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