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【新聞疑義1791】公民投票之自律與他律

文 / 楊春吉(故鄉)
【台灣法律網】


【新聞疑義1791】公民投票之自律與他律
 (筆者聲明:新聞事件,或充滿著各種政治人物之政治算計、個人利益的考量及利益團體之介入,但新聞事件中事物本質【含事實之認定、證據取捨與肇證責任之分配等】及法律依據的探索,仍有賴大家一起努力,以企細辨曲折,供為政者及大眾參考,減少社會成本及公器的浪費)
【新聞】
立法院三讀修正通過公投法,學者認為,因公投門檻大幅降低,可以預見將來公投案將增加,而多數公投案仍將由政黨或利益團體在背後操作,選舉期間變成朝野政治動員的訴求,過去在國會無法通過的法案,也可能「敗部復活」,一旦這種情形變常態,台灣恐走向民粹。
中研院政治學研究所研究員吳重禮指出,世界各國確實少有特別設置類似公投審議委員會的機構,但就政治實務而言,公投不能無限上綱,很多事情無法公投,包括絕對的真理或影響剝奪他人權益的事項,他舉例,例如在台灣無法公投要求某些人遷居到中國大陸。
吳重禮說,公民投票是直接民權的展現,「但公投只能是手段絕不能是終極目的」,公投法修正後,提案門檻雖然降低,成案及通過門檻相對還是不容易,「如果沒有政黨組織動員很難成功」。過去台灣的經驗,政黨常在選舉時發動公投案,將公投作為一種政治動員的訴求,若變成常態,恐走向民粹。
文化大學政治學研究所教授楊泰順表示,公投是為了彌補代議政治的不足,特別是防止國會多數暴力。台灣部分政治人物不斷強調公投是還權於民,但其實一般民眾對於複雜的政治事務,沒有太多吸收能力,因此公投案大多是政黨或利益團體在操控、發動。
楊泰順說,這次修法後,公投門檻大幅放寬,且廢除公投審議委員會,可以預見將來的公投案將大幅提升,過去藍綠政黨或利益團體在立法院推不動的法案,都可能「敗部復活」。他舉例,兩岸關係不佳、台灣經濟也差,「如果國民黨衝一點」,可發動服貿協議公投,應有機會通過。
(聯合報2017年12月13日報導: 公投法門檻大幅下修 學者憂心台灣民粹化)
【疑義】
按公民投票乃補充代議民主之不足(屬權力分立原則中的立法),而且非憲法修正案之公民投票結果,也不宜違反大法官會議解釋之意旨、憲法第7條所明定之平等原則、憲法第23條所明定之公益原則,或依法行政原則、權力分立原則、基本權之保障、法安定性原則、比例原則等民主法治國原則。

故公民投票非無限上綱,仍應有下列上限。

一、自律
(一) 主文及理由書得不到認同,連署無法成案
按新版公投法,提案門檻從總統副總統選舉人總數5/1000,雖調降到1/10000(以去年總統大選選舉人數1878萬2991人為基準,未來只1879人可提案發動公投),很容易提案;惟連署門檻從5%降到1.5%(以去年總統大選選舉人數1878萬2991人為基準,也需要28萬1745人連署始能成案),也非想像地容易。
如果,公民投票案之提案人依公民投票法第9條以下之規定,發起公民投票時,其主文及理由書得不到認同,自無法連署成案。

(二) 無必要浪費社會成本之考量

按非憲法修正案之公民投票結果,如違反大法官會議解釋之意旨、憲法第7條所明定之平等原則、憲法第23條所明定之公益原則,或依法行政原則、權力分立原則、基本權之保障、法安定性原則、比例原則等民主法治國原則,立法院縱依公民投票法第31條第1款之規定及該公民投票結果,訂定相關法律條款;該等條款,也會再被宣布違憲,應無必要浪費社會成本,為此公投。

故該公民投票案之提案人,為免社會成本之浪費(除「單獨辦公投 1次要花7億多元https://udn.com/news/story/11311/2872351」外,尚有很多無法量化之社會成本),,自應考量該公民投票案有無必要浪費社會成本。

二、他律
(一) 法律另有禁止公民投票之規定者
法律另有禁止公民投票之規定者,在被宣布違憲失效或被廢止或被修正前,自不能就此發起公民投票。

另外,基於權力分立原則及公民投票法第31條第4款之文義,公民投票法第31條第4款所謂憲法修正案,尚不及大法官會議解釋(註一)。

(二)違憲檢視
按非憲法修正案之公民投票結果,如違反大法官會議解釋之意旨、憲法第7條所明定之平等原則、憲法第23條所明定之公益原則,或依法行政原則、權力分立原則、基本權之保障、法安定性原則、比例原則等民主法治國原則,立法院縱依公民投票法第31條第1款之規定及該公民投票結果,訂定相關法律條款;該等條款,也會再被宣布違憲,應無必要浪費社會成本,為此公投。

故在他律部分,人民得基於表意自由,就該公民投票案之主文及理由書,予以違憲檢視,釐清相關疑義,使非憲法修正案之公民投票結果所生法律效果,更加明晰,便於公民決定是否連署或同意或不同意,並減少社會成本之浪費(註二)。

(三)行政行為合法性之檢視
按非憲法修正案之公民投票結果,不涉及立法或修法,但權責機關須為實現該公民投票案內容之必要處置者,則須依行政程序法第4條:「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、第6條:「行政行為,非有正當理由,不得為差別待遇。」、第7條:「行政行為,應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時,應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」、第9條:「行政機關就該管行政程序,應於當事人有利及不利之情形,一律注意。」、第10條:「行政機關行使裁量權,不得逾越法定之裁量範圍,並應符合法規授權之目的。」及兩公約等相關規定,就該公民投票案之主文及理由書,進行行政行為合法性之檢視,釐清相關疑義,使該公民投票結果所生法律效果,更加明晰,便於公民決定是否連署或同意或不同意,並減少社會成本之浪費。
【註解】
註一:請參【新聞疑義1790】「婚姻定義」公投? https://www.peopo.org/news/354475http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,4,&job_id=239105&article_category_id=2235&article_id=148595
註二:同註一。

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作者簡介
楊春吉(故鄉)
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