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總統的軍令狀破壞國會的制衡

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


蔡英文總統上任以來,在府院黨架設了形形色色的協調機制,然而,新政府的立法及施政似乎沒有很大的改善,終究設置了最高的決策機制,每週一晚上由總統親自召開九人小組會議,坊間稱為「一條鞭」。經過多次的運作,似乎也有立竿見影的成效,特別是延宕半年的『勞基法』修訂,也就是所謂的「一例一休」,終於在執政黨多數席次的壓制下完成修法,輿論讚譽為總統是在下「軍令狀」,對於國會黨團誓死達成任務也頗有嘉許的味道。只不過,這些議者似乎忘了,當年蔣氏父子以黨領政,立法院被矮化為立法局,我們是否在犯同樣的錯?

眾所周知,總統制與內閣制最大的差別在於行政與立法的關係,前者強調權力分立(separation of powers),總統與國會議員各有民意基礎,執政黨未必掌有國會多數;後者則是權力結合(fusion of powers),政黨掌控國會就可以取得政權。由於總統制的基本假設是人民不信任行政權,因此,即使全面執政,還是寄望國會能制衡(check and balance)總統,免得行政權獨大,擔心總統把自己化身為現代的皇帝、或是國王。

陳水扁政府在兩千年上台,由於朝小野大,在野黨不想讓執政黨有任何表現,民進黨有苦難言。此番,選民讓蔡英文政府全面執政,可以看出社會大眾對於改革的殷切期待。不過,我們目前所看到施政窘境,除了府院黨的協調以外,不少地方是出在政策不明(譬如同性婚姻)、以及溝通不足(譬如核安食品進口),而非總統的意志力無法貫徹。如今,總統的軍令狀下達黨團,立委儼然自我閹割為總統的前衛,已經不是司法院長許宗力先前所謂的「恐有違憲之虞」而已。

以總統制運作兩百多年的美國來看,即使總統是實質上的黨魁,對於國會只能曉以大義,絕對不敢公然發號施令。即使是全面執政,總統對於議長跟國會領袖,也是客客氣氣請來白宮交換意見、拜託推動立法;要是國會議員不買總帳,總統也莫可奈何。一般而言,總統可以威脅利誘,前者包括選區的建設經費,後者包含各種個別的人情,譬如競選挹注、或站台輔選;當然,總統也可以直接訴諸民意,要選民向議員施壓。不管如何,總統就是不能把民選議員當家臣。

美國總統制的運作大致順暢,除了總統本身的自制以外,最主要的是國會議員的提名相當地方分權,不必看總統的臉色;另外,議員多半憑自己的實力當選,不需要總統候選人母雞帶小雞,不欠人情。更重要的是,不少美國選民深信絕對權力絕對的腐化,不希望議員對於行政首長(包括總統跟州長)言聽計從,可以接受唱反調的作為。目前,民進黨的不分區基本上是欽點,唯命是從,連區域立委都唯唯諾諾,儼然就是陰室角落仰賴濕氣苟活的蟾蜍,又要如何監督行政?

蔡英文總統面對國會,搖身一變為內閣制的總理,那是目前的憲政錯亂。一些法律學者的建言是總統不應該兼任黨魁,只不過,這只能做名目上的約束,不能實質禁止總統支配提名。也有議者主張,由於台灣的政黨屬於剛性,不像美國分權,因此不適合總統制,那是憲政體制的改弦更張,超出現有的討論。我們認為,總統如果心有定見,必須想辦法說服朝野立委、及人民,那是領導力的展現;否則,逾越總統的分際,武則坐天呼來喚去,難保不會淪為來亂的太平公主。

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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