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國會改革的虛與實

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


國會改革最近成為熱門的話題,國民黨主席朱立倫提出一些改善議事效率的主張,尤其是成立國會警察隊;同樣地,立法院長王金平也宣示推動國會改革,特別是聽證調查權,一語道破國會只是一隻有嘴無爪的紙老虎。相對之下,民進黨主席蔡英文則質對手有「選舉和政治的算計」。台聯黨指出,他們三年多來總共提出九個玍格提案,被國民黨封殺了388次,可見選前打假球。
       
王金平院長高呼國會改革刻不容緩,認為這是「政治生涯最後一戰」、「追求歷史定位」就剩下沒有多少天了。他當然知道,改革必須反映政治實力、以及選民的背書,只不過,面對同志指控密室協商,也只好唾面自乾,因此在情急之下喊出「國會改革幾乎都是在屆期將滿的時候提出、這就是國會改革最佳時期」,還跟民進黨團總召柯建銘演出割袍斷義的戲碼,尷尬之情可想而知。
       
綜觀各種國會改革方案,大致可以歸納為國會與外部(行政部門、政黨、以及選民)的關係、以及內部運作及權力分配的調整(能力、結構、以及程序),我們認為優先順序是憲政體制、國會相較於政黨的自主性、以及國會內部(見圖)。我們打個比喻,如果房子打算整修、或是打掉重建,首先要問未來的用途是住家、辦公室、還是店面,當然,產權以及分區規定會限制我們的運用,這些都決定了,才開始費心思考內部的安排;當然,建築物沒有廁所,老是要跟隔壁的便利店借用,當然是左支右絀。
       
首先,國會改革必須先思考憲政體制,也就是立法與行政部門的定位。如果今天是內閣制,反正總理是由黨魁擔任,因此,不管是以政領黨(英國)、還是以黨領政(義大利),行政權主導立法過程是制度使然,國會頂多只是盍各言爾志的論壇。然而,如果大家同意民選總統之後不宜走向內閣制,那麼,就不應該引入行政與立法合一的總統接受質詢機制;同樣地,恢復國會同意總統所任命的閣揆,實質上是重回雙首長制,只能刁難總統,不如讓國會有真正的聽證調查權,才有能力制衡總統的行政權。
 


在總統制之下,由於總統與國會各有民意基礎,議員先天上有抗拒行政支配的基礎,因此,即使是全面執政,總統依然必須費心說服所有國會議員;當年卡特總統跟國會關係不佳、立法灰頭土臉,關鍵在於來自喬治亞州的國王人馬過於傲慢,連國會山莊的黨籍同志都不滿。馬英九總統怪罪王金平不願意動用警察壓制在野黨,在九月政爭選擇以開除黨籍的方式處理,終於釀成太陽花運動。

留學美國的馬英九總統應該知道,美國的參議員可以使用馬拉松式發言(filibuster)發言來杯葛法案,尤其是少數黨,最長的一次是在1958年,來自南方的Strom Thurmond連續講了二十四小時反對民權法案;最近的一次則是共和黨籍的Rand Paul,反對歐巴馬總統延續愛國法,滔滔不絕講了十個半小時。只能說,王金平院長過於中立,才會被當道視為眼中釘相對地。

事實上,以美國的經驗來看,即使朝小野大、立場不同,在野黨所推派的議長多半還是會賣面子給總統,未必要相互傾軋,譬如民主黨籍的眾議院議長歐尼爾之於共和黨籍的總統雷根,說他們有勾搭就言過其實。民進黨執政八年,王金平院長堅持爭議性太大的案子不進行黨團協商,儘管包裹表決有濫竽充數的缺憾,至少可以避免議場肢體衝突。

就外部因素而言,要總統與政黨脫鉤是不可能、也是不合理的,畢竟,代議民主的基礎是政黨政治;如果能降低兼任黨主席的總統主導提名、或是不分區立委的指派,譬如公辦初選、或採取開放式不分區名單(讓選民投票排序),或可相當程度抵制總統使用政黨控制國會。至於內部,如果要強化議員的自主性、或是議長中立,也有一些機制可以嘗試,譬如委員會召委、或是議長的任免,可以要求更高的門檻,特別是執政黨如果執意換人,必須獲得院會三分之二同意。
 

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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