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如果總統尊重國會的話

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


馬英九總統日前風塵僕僕飛到新加坡會見中國領導者習近平,會後親自主持記者會,與形同清朝理藩院尚書的台辦主任張志軍地位同等。他回國後似乎意猶未盡,又召開國際記者會。馬總統耿耿於懷,抱怨反對黨不讓他到國會進行國情報告;他還把調子拉到憲政層次,認為應該建立中華民國總統到立法院做國情報告的憲政慣例。

其實,國民黨主席朱立倫近日高談闊論憲政改造,主張將憲政體制調整為內閣制、恢復國會對閣揆的同意權,同時也力主總統到國會發表國情咨文。朱立倫還進一步要總統接受詢答,馬英九則指出總統不對立法院負責,基本憲政概念還算清楚。立法院長王金平也同樣表示,總統不是國會監督的對象,質詢就違憲。只不過,有學者指責民進黨放棄體制內監督制衡的責任,更有媒體認為詢答可以深化民主。

在目前的九七憲政體制下,總統任命閣揆不必再經過國會同意,已經脫離雙首長制;既然民選的總統明顯不必向國會負責,當然也就沒有詢答的道理。目前立委的詢答是歷史的遺緒,國會既然沒有調查權,實質上是沒有利爪的紙老虎,行政部門並沒有看在眼裡。要是讓總統到國會詢答,擺明就是要總統對國會負責,那完全背離總統制之下行政與立法分權的基本精神,走向內閣制的行政與立法合而為一設計,這是竹竿兜菜刀,會被被世人訕笑沒讀冊。

大體而言,外交決策的主導權在行政部門。如果是內閣制,執政的必要條件是掌控國會過半席次,除非同志倒戈,總理沒有必要擔心在野黨掣肘,質詢跟辯論只是讓選民作為下回投票的參考,不會影響大局。在總統制之下,以美國為例,條約的批准決定於參議院,總統必須曉以大義,而非透過質詢。在一次戰後,參議院不同意威爾遜總統將凡爾賽合約與國際聯盟掛在一起,互不相讓,美國終究不能加入威爾遜一手擘劃的國際聯盟,威爾遜氣得中風。

在總統制之下,國會制衡總統、監督行政,不是靠形式上的質詢,而是建立在實質上的聽證會調查、預算、以及核准權。因此,即使是完全執政,美國總統一定要尋求國會的合作,包括告知、磋商、參與、甚至於當黑白臉。以卡特總統所推動的巴拿馬運河條約為例,代表團沒有半個參議員,一直到簽訂原則合意書才向國會告知,霸王硬上弓,連自己的同志都反彈,最後被迫大幅修改條約才過關,那是自取其辱。

根據憲法增修條文,立法院得聽取總統國情報告,是否有必要畫蛇添足?美國總統固定於年初受邀前往國會發表國情咨文,重點在於國內外重大情勢分析、以及告知未來一年的立法重點,譬如歐巴馬總統呼籲國會通過「貿易促進授權」(TPA),以利TPP談判。當然,如果有些細節必須跟國會議員溝通,特別是外交談判機密,一定是門關起來,而不是靠舌劍唇槍般的詢答。

坦誠而言,馬總統與習近平閉門會議的內容,如果是可以公開的,早就在新加坡應該都講完了,又何必像唱片空轉一樣重複一次?要是彼此有不可告人之處,到國會閃閃躲躲,豈不存心欺哄?既然會前沒有把國會看在眼裡,會後又要挾國會席次優勢塑造萬民擁戴的假象,恐怕是會害了那些想要連任的藍營立委。

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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