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政治精算師的憲政體制想像

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


        國民黨主席朱立倫日前代洪秀柱成為總統參選人後,頻頻接受媒體訪問大談憲政改造。他表示個人心儀內閣制,如果修憲有困難,現階段至少要先回到內閣制的精神,也就是恢復閣揆同意權;他同時答應,如果當選總統,每年會到國會發表國情咨文,接受政黨代表的質詢。他甚至於指出,如果我們目前是內閣制,可能就不會有太陽花學運了。

        其實,朱立倫自從接任主席,已經多次表達內閣制的憲改主張。只不過,針對民間的諸多憲改訴求,特別是年輕世代希望在第一階段至少將投票年齡降為為十八歲,國民黨迄今提出的是套餐般的提議,堅持不准單點,令人質疑真正的意圖是夾帶閣揆同意權,朝野終究無法達成共識。儘管老生常談,朱立倫倒也釐清他的短中長憲改目標。

        首先,就總統的國情咨文,如果是內閣制,最高行政首長是總理,總統只不過是虛位的國家元首,因此沒有發表國情咨文的必要。要是在總統制之下,以美國為例,總統在眾議院議長邀請之下,通常會在年初前往國會報告國情,特別是宣告未來一年的優先法案,可以說是先禮後兵;然而,總統在宣讀國情咨文之後,並不接受質詢,因為那是內閣制的設計。

        換句話說,在內閣制之下,總理由國會推選產生,自然必須對國會負責,而質詢是負責的機制之一;在總統制之下,民選的總統直接對選民負責,而國會對行政部門的制衡是透過立法、及監督調查。試想,國民黨七年來完全執政,馬英九總統即使到國會接受質詢,又有任何實質的監督、或是制衡的意義可言?更何況,除了體制錯亂,總統貴為國家元首,有必要前往國會接受罰站辱罵嗎?

        接著,如果恢復閣揆同意權,那就回到一九九七年增修條文之前的憲政結構,總統直選、加上具有起碼民意基礎的閣揆,那是如假包換的雙首長制。雙首長制有三種情況,要是像愛爾蘭一樣,讓民選的總統沒有實權,相信人民不會同意;如果像法國,萬一朝小野大,總統必須任命反對黨黨魁擔任總理,未免有志難伸;假如像烏克蘭,總統與總理權責不清,雙方不時拉拒拔河,老百姓天天等著看戲。在威權時代,憲法是參考用的,可有可無,等到真正要用的時候就左支右絀,特別是憲政體制,難道我們要重蹈覆轍?

        最後,真的只有內閣制才可以達到「權責相符」?如果是這樣,就不會有總統制的出現了。如前所述,在不同的憲政體制之下,行政權有不同的負責對象:在內閣制之下,總理必須對國會負責,在總統制之下,總統直接對選民負責,而在雙首長制之下,總理依違於總統及國會之間。由九月政爭到太陽花學運,癥結在於馬英九總統一意孤行,以行政權淩越立法權、甚至於利用司法權打擊國會議長,那是威權體制的遺緒,與憲政體制無關。

        試想,如果今天是內閣制,行政與立法合一,根本無所謂制衡,馬英九既然掌有國會的絕對多數,要通過服貿條例豈不易如反掌?總之,不同的憲政體制各有千秋,端賴國情的需要。話又說回來,不談總統削權的陰謀論,朱立倫如果要台灣師法愛爾蘭、奧地利、冰島、或是匈牙利,那麼,他未來到底是要選無權的總統、還是先選立委再搶總理?

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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