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政黨比例代表設置門檻是必要的—制度設計不能補肝傷腎

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


自從國會全面改選後,我們的立委選舉增加了全國不分區及僑選部分,也就是所謂的政黨比例代表。早先,政黨比例的分配是根據各黨區域候選人的得票總數來決定,多少有小雞帶母雞的意味,也就是以地方派系護航國民黨;不過,政黨如果沒有在全國各地提名,形同實質無法分配不分區,未必公平。

經過2005年的憲法增修條文,選舉制度調整為單一選區兩票制,總算讓區域與不分區立委投票在形式上脫鉤,選民可以有自主決定政黨偏好的機會。只不過,由於分配不分區的門檻是得票率必須至少 5%,近十年來,一些小黨及社運團體一直表達不滿,認為這是扼殺小黨生存的空間、有違憲法保障的平等原則,因此要求大法官會議釋憲。

大法官會議日前作出釋字第721號解釋,認為門檻的設計在避免政黨林立、政黨體系零碎化、以及影響國會議事運作,宣判並不違憲。我們看到坊間的立即反應是,小黨林立有甚麼不好,應該讓社會上的多元聲音進入國會、而非只是上街頭吶喊云云,因此主張把門檻降低,讓獲得2-3%選票的政黨可以分到一席。

我們以為,政治制度的設計有其背後的邏輯思考,不是使用簡單的算術就可以說服人,就好像建大樓,多少還是要有一點建築的專業,不是在搭草寮、或是起販厝。就比較政治學來說,主張政黨比例必須有門檻的理由有五。首先是擔心政黨太多,在選舉過後要組成最小獲勝的執政聯盟,恐怕會有困難,比利時在2010年之後,有541天因為內閣難產而陷入無政府狀態,也就是所謂的「懸空式」(hung)國會,殷鑑不遠。

當然,有人會說,我們又不是內閣制,沒有組閣的必要。錯了,即使在總統制之下,為了要推動政務、尤其是履行政見,還是要想辦法形成立法的最小獲勝聯盟,特別是在朝小野大的情況下,否則,要不是立法停滯、就是聽任在野黨宰割。回想陳水扁擔任台北市長時面對三黨不過半,法案合縱連橫高度流動而複雜,苦不堪言,因此,一當選總統,才會拜託唐飛組閣、連新黨的郝龍斌都延攬入閣。人家說,醫生怕治咳、土水怕抓漏,不要以為咳嗽只是耳鼻喉出了問題。

接著是考量國會的立法效率,如果政黨太多,法案的整合有實質的困難。目前為外界所詬病的政黨協商,其實是為了讓黨團扮演更多的內部整合角色,否則,要是每個立委為了表現提一堆亂七八糟的案,要如何彙整?同樣的道理,一個群龍無首的國會,相對上是削弱行政權。台灣的沿海的小碼頭很多,像樣的港口有限,主要是因為有飯大家吃的心態,政客習慣把國家預算當肉桶分贓。

小黨太多的另一個缺點是可能政局不穩,譬如以色列原本的門檻是1%,國會的政黨五花八門、紅橙黃綠藍靛紫都有,後來逐次調整1.5%(1992)、2%(2003),目前120的國會有12個黨團,苦不堪言,今年又調高為3.25%,也就是期待維持穩定的執政聯盟。另外一個考量是不想老是被單一議題的政黨綁架,無法專注全國性的優先課題。最後,如果執政黨因為小黨威脅走人而言聽計從,甚至於掌有跟選票不成比例的影響力,特別是極端的政黨,那才是違反民主的平等原則。

那麼,國會到底要多元?甚麼是合理的門檻?在歐盟的28個國家中,扣掉單一選區的英國跟法國,有20個設有門檻,一般的作法是5%,譬如捷克、德國、紐西蘭、以及俄羅斯,像丹麥2%是極少數;歐洲理事會則希望不要超過3%。土耳其10%就被認為是存心不良,故意不讓庫德人的政黨進入國會。另外,有些國家針對少數族群的門檻會降低、或者不設門檻。至於中、東歐民主化的國家,大致上調高門檻,以降低政黨數目,譬如拉脫維亞由4%到5%,波蘭原先沒有設限,後來調為5%。

比較特別的是德國,先前已經將歐洲議會的選舉門檻由5%降為3%,不過,還是在去年被憲法法庭宣判違反機會均等的原則,因此,未來諸如海盜黨等都有機會選上歐洲議會議員。問題是,德國本身的國會還是維持5%的門檻,畢竟,威瑪共和國國會零碎化而讓希特勒有機可趁的惡夢還在,而歐洲議會只是無傷大雅的雞肋,當然可以裝腔作勢一番。

要解決小黨的參與,除了下低門檻,可以考慮增加國會席次,將整個餅作大,同時也可以解決目前立委人數過少、委員會運作有困難的問題。另一種方式是立場相近的合併、或是結盟,共同推舉不分區名單。另外,如果真的尊重少數,那麼,原住民族小族長期無人代言,又如何解決?

總之,如果貿然將門檻降低,未來不是國會增加一兩個有三席的政黨,而是可能有好多個一兩席的小黨,不只是社運、或是公民組合可以進入國會,包括地方政客都可以結盟組黨團,陸配也不用向國民黨靠行,那時候,法案整合的困難度是超乎想像的。補肝傷腎,得不償失。

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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