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憲改病痾必須對症下藥

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


不管是修憲、還是制憲,綜觀各國的憲政改造,大致上是在國家面對內外重大挑戰之際,百姓對於現有的憲政體制極端厭惡,社會推動的憲改運動終於獲得共鳴,政治菁英不得不配合改弦更張。此回太陽花運動風起雲湧,肇於民間對於服貿協議黑箱作業強烈反彈,往前溯及總統在九月政爭凌越國會,體會到有必要釐清行政權與立法權之間的關係,進而提出召開「公民憲政會議」的要求。

因應學生的憲改主張,即將下台的民進黨主席蘇貞昌日前提出七大憲改主張,特別是力陳將國會席次調高為200-300人,似有將憲政體制調整為內閣制的弦外之音。由近日民進黨中央公布民調結果來看,有將近七成的民意表示支持內閣制,至少證實人民相當程度不滿當前的憲政運作。蔡英文原本並無具體憲改政見,在當選民進黨主席後報紙投書,呼應「憲政時刻」的說法,也提出幾點憲改看法亡羊補牢。由於蔡英文有志2016再度問鼎總統大位,對於憲政體制支吾其詞、無可厚非,因此,除了公投門檻降低,只能附和一些社運團體的選舉制度改革說法,譬如由日本式的並立制調整為德國式的聯立制,因此整體看來稍嫌凌亂。

當前人民最大的反彈是國會議員只有黨意、心中沒有民意,因而有所謂的「割闌尾」(藍委)運動,也就是打算著手罷免;就政治學來說,這種現象稱為民代的「回應性」(responsiveness)不足。要對付脫離民意的政治人物、或是政黨最簡單的懲罰,不管是哪一種選制,最直接的方式就是下回不投票給他們。儘管不少選民討厭執政黨的作為,然而票依然會繼續投下去,主要是因為社會結構還停留在封建的恩寵關係,選票只是用來表示對於頭人照顧的效忠;在這種情況下,即使將選制調整為政黨比例代表制、或是將憲政體制改為內閣制,是否可以藥到病除?

看到上述的病徵,蔡英文的病理分析是國會的代表性,問題在於選制(含選區劃分)造成票票不等值,特別是民進黨的選票不能反映在國會的席次分配,當然,她也順便一提小黨的生存空間。最後,她所開出來的藥方是適度增加國會席次,增加不分區以提升問政品質,降低分配不分區門檻,以及將並立的選制改為聯立制。整體看來,大致上是把輿論的一些看法拼拼湊湊,好像是在店還沒有開張的情況下,便急就章地端菜出來給客人吃,支離破碎,連開胃的冷盤或是客家湯圓都不是,並沒有通盤的憲改主張。

我們首先必須指出,合理的國會席次取決於立法分工效率、以及選區工作,與憲政體制並沒有絕對的關係。當然,在分配不分區的得票門檻不變之下,國會席次增加可以讓整個餅做大,小黨可以分配到較多的席次,算是一種奶嘴式的安撫;不過,不要忘掉,大黨也是水漲船高,分到的席次恐怕更多,所以,不應該假借關懷小黨、雪中送炭,其實是自己錦上添花,大部分增加的席次還是會落入大黨的口袋、甚至於就是黨主席的私房錢。

另外,有關於澎湖、金門、馬祖、甚至花蓮、台東的所謂「票票不等值」,其實是因為憲法規定每個行政區域都應該有中央民代,也就是說,不管縣民人口多少,都至少要有一名地域性的代表,各國皆然;即使是在單一選區的國家,必須固定在人口普查後調整選區(reapportionment),以反映人口的變化,不過,人數再少的地方,還是要有一名國會議員,譬如美國的阿拉斯加、懷俄明、蒙他拿、北達科達、南達科達、得拉瓦、及佛蒙州。如果大家覺得無法忍受,或許可以考慮合併離島、及花東。同樣地,一些人喋喋不休,彷彿原住民族選區生下來是國民黨的禁臠,忘記黃信介元帥親征花蓮立委、高植澎高票當選澎湖縣長,相當沒有志氣。

關鍵在於「比例性」(proportionality),也就是政黨所分配到的國會席次是否跟選票成比例。顧名思義,政黨比例代表制的用意是如何確保比例性,特別是對於北歐、以及西歐的國家,他們希望不同的階級、及族群在國會都有代言人,也因此,這些國家傾向於出現多黨制;不過,也因此組閣往往會曠費時日,比利時甚至於出現五百多天看守政府的窘狀。相對之下,包括英國及美國在內盛行安格魯薩克森文化的國家強調地域代表,一區一人、課責清楚,而且又希望能製造穩定的國會多數,因此不管歐陸所關心的比例性;對他們來說,只要大家都有機會出線,這就是公平的遊戲規則,反正賽馬永遠只有一匹冠軍,不管差距多少。總之,「代表」(representation)的政治傳統不同,設計出來的選制當然不同。

以英國在2010年的大選為例,保守黨、工黨、以及自民黨的得票率分別是36%、29%、23%,然而,所分到的席次分別是307(47%)、258(40%)、57(8.8%),大致可以產生穩定的政府,很少人會認為比例性是問題。又以印度此回的變天為例,人民黨、國大黨、以及進步聯盟的得票率分別是31%、19%、3.3%,然而,所分到的席次分別是282(52%)、44(8%)、37(6.8%),國大黨也不管抱怨選舉制度不公平。

最後,比例代表的席次增加,國會議員的問政品質就會隨著提升?首先,英國(單一選區)跟德國(比例代表)如何比?我們同意,國會需要有一些有專業、卻不會參選的人,不過,未必要放在不分區,也可以放在鐵票區,否則,難道採取單一選區的國家就不會產生好議員?另外,我們也要考慮沒有選區是否會有副作用,屆時,不分區的名單不過反應派系的分贓、或是黨魁的關愛眼神,不管藍綠,心中還會有選民、或是支持者嗎?

總之,「回應性」(民意落差)不等於「比例性」(票票等值)、也跟選制的「代表」模式無多大關係,不應該張冠李戴。如果上回國會減半的經驗值得作為日後制度改造的戒惕,原本要教訓立委無心問政,結果是讓每個立委的職權反而加倍,甚至於劣幣除良幣,荒謬之至。憲改工程不像是在菜市場買衣服,可以隨便出價、殺價,必須先能看出病痾所在,才能對症下藥;頭痛醫頭腳痛醫腳、或是頭痛醫腳腳痛醫頭都算小事,要把擦香港腳的藥膏當成眼藥來使用,恐怕會造成失明的。

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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