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台灣憲政改造論壇芻議

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


由去年的九月政爭到今年的黑箱服貿,民間對於現有政治體制的運作相當不滿意,也漸漸感覺到憲政體制似乎有必要改弦更張。或許是回應太陽花學運所提出的召開公民憲政會議訴求,民進黨主席蘇貞昌日前提出七點憲改主張,新台灣智庫創辦人辜寬敏也邀請本土社團共襄盛舉,希望能以憲改聯盟的方式來進行推動。

由1980年代到在二十世紀,海外到島內興起第一波制憲運動,應該有二十部上下台灣憲法草案,百花齊放,包括總統制、及內閣制都有;鄭南榕就是因為刊登許世楷的台灣憲草,最後引火自焚。民進黨執政期間,陳水扁總統在2003年誓言2006年催生台灣新憲,連任後積極推動,相關部會配合研議專章,民進黨政策會銜命推出總統制、及內閣制兩個版本,號稱中華民國「第三共和」。另外,民間的二十一世紀憲改聯盟,經過一年半的研議,也提出兩個版本供選擇,代表由下而上的參與。

如果暫且不提憲改的方式,我們有三項基本課題。首先是菁英們必須相互說服,到底目前的憲法出在哪裡,特別是窒礙難行到必須通盤翻修、而非補破網就好。對於本土派而言,制訂新憲的最大共識是中華民國憲法並非我們自己定的,這樣的理由畢竟不夠充分,畢竟,我們在過去二十多年的民主化過程,已經透過七次增修條文的方式進行漸進式的調整,當時一定有其特定的時空、以及政治角力及結盟。此番,昨是今非,到底是要擘劃一部可以適合民主鞏固、還是民主轉型的憲法,恐怕還是必須經過一番辯證。

換句話說,到底是車子不好(憲政體制)、駕駛技術太菜(新手上路)、路況顛簸(國民黨黨產)、還是天候不佳(政治素養),必須先有正確的問診,接著是合理的病理分析,最後才有可能提出有效的藥方。坦誠而言,我們目前看到的改革不只是頭痛醫頭、腳痛醫腳,甚至於是頭痛醫腳、腳痛醫頭,沒有藥到命除,已屬萬幸。或許,政治菁英爾虞我詐,應該負最大的責任,然而,學界未能本著專業良心、投懷送抱,把自己當作熱炒一百店的炒手,也是不可原諒的幫兇。總之,果真老車破舊不堪,我們也要回答一個基本的問題,究竟這部新車是市區上下班、跑新竹科學園區通勤、還是週末家人出去遊山玩水用的?

接著是憲法的文本,基本上包括憲政體制、以及人民權利兩大部分。就憲政體制而言,除了中央政府體制,我們多年來只著重行政區域重劃,拼拼湊湊,往往忽略到中央與地方的關係,也就是到底現有的單一體制就好、還是有採取聯邦制的必要性?透天厝、公寓、大廈、還是別墅,功能不同,把大方向決定了,接下來才知道要用鋼樑、還是傳統的鋼筋就好。如果不能先釐清中央政府與地方政府的關係,只是籠統的宣示地方自治,當然會頭重腳輕、諸侯爭霸,大家為統籌款吵半天,只看到「富者恆富、貧者恆貧」的馬太效應肆虐,更不用談合理的國土規劃。

就中央政府體制而言,由於1997年的增修條款,閣揆的任命不再需要國會同意,因此遠離雙首長制。儘管如此,由於國會缺乏調查權,加上預算及立法功能不彰,根本無力制衡總統,因此,與其說目前憲政安排為所謂的超級大總統制,倒不如說國會過於積弱,不算是真正的總統制;表面上,立法院被譏為令人生厭的憲政大怪獸,其實,只不過是藉著質詢權修理政務官的紙老虎,很容易被肉桶法案收買。其實,朝野政黨對於究竟要採取怎麼樣的憲政體制,卻又相當程度的共通點,就是執政的時候贊成總統制、在野之際支持內閣制,都是本位主義,未能替國家的長治久安著想。

自從第三波民主化以來,國際上對於憲政體制至少有兩波實踐,先是1980年代的南歐、及中南美洲,再來是1990年代的中、東歐,學界已經累積相當的文獻,可惜,不管是閉門討論、還是公開的辯論,國內的爭辯多半停留在常識性層次,不能汲取他山之石、也未能作有意義的對話,當然就不會有整合。我們以為,憲法應當是為當代所用、而不是要交給後代子孫,因此,政治菁英此刻應該決定總統制、內閣制、還是雙首長制;如果本身都沒有辦法相互說服,把責任丟給一般的老百姓,那是問道於盲,也是不負責任的作法。這時候,我們也必須同步思考選舉制度、以及相關的政黨體系,看要如何與中央政府體制搭配,學理及實務的文獻相當豐富,必須找專家來幫忙整理分享,不是用常識作想當然爾的思考。

我們作以下的建議:每週固定召開兩小時憲改論壇,前半段邀請學者引言,後半段由小組成員提問,隔週穿插各國憲改經驗、以及學理探討,在三到四個月內完成工程。我們暫時想到的國家包括西班牙、南非、波蘭、俄羅斯、烏克蘭、法國、韓國、以及美國等等,希望能瞭解其爭辯及如何決定。至於主題,可以包括總統制、內閣制、雙首長制、單一體制、聯邦制、國會結構、選舉制度(單一選區、複數選區、比例代表制、混合制)、政黨體系(兩黨制、多黨制)等等。有關於小組成員初期不要超過五人,每個成員必須兩者各認領一個主題,再逐步擴充邀請,真正參與起草者不要超過十人。

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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