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【新聞疑義988】從「年終慰問金」、「國企績效獎金」、「把餅做大」、「理性改革」到「節約的矛盾」及「如何把餅做大」

文 / 楊春吉(故鄉)
【台灣法律網】


【新聞】

經濟景氣仍待提振,各項年金改革又具急迫性與必要性,立法院這會期刪除不少政府與國營事業預算,撙節開支履行「減」哲學。 立法院院會15日三讀修正通過民國102年度中央政府總預算案,歲出減列數新台幣370億餘元,刪減比例約1.9%,創近6年最高。 民主進步黨籍立法委員管碧玲這會期提出退休軍公教人員年終慰問金議題,而行政院勞工委員會財務精算報告顯示,勞保基金破產危機恐提前,引發一連串退休、年金制度檢討。為回應改革聲浪,立法院先揮刀自砍,法制化立委各津貼、補助,減列每名立委每年新台幣86萬元補助,並在審查總預算案時,依「照顧弱勢」、「關懷忠良」大原則發放年終慰問金,預計可省118.5億元公帑。 立法院還決議國營事業績效獎金最高不得超過1.2個月,政府捐助的財團法人年終獎金比照公務人員,並全額減列軍公教人員交通補助費等,在朝野共識下履行「減」的哲學。另以朝野都列為優先法案的公共債務法部分條文修正草案為例,下會期與財政收支劃分法部分條文修正草案勢必成為地方政府關注焦點,而朝野都有共識,財政困窘不能只以舉債解決,總債限不提高,中央與地方政府互有讓步,這也是體現「減」的哲學。 不過,這會期還是有不少議題,朝野各持立場;包括非核家園、反跨媒體壟斷、二代全民健康保險與年金改革等議題,下會期仍有攻防。 在野黨團對國家通訊傳播委員會(NCC)委員被提名人汪用和適任性有疑義,中國國民黨團則希望下會期再處理,加上在野黨關注的反跨媒體壟斷專法、年金制度改革議題等,都可能讓立法院局勢緊張。 此外,民進黨13日「火大」遊行後拋出罷免總統、立委議題,如果民進黨決定提罷免案,勢必再掀一波攻防,民生議案進程更受矚目。 立法院這會期通過不少議案,而對朝野立委來說,無不希望提升經濟,改善人民生活,這也是下會期的首要努力目標(中央社102年1月15日報導:減的哲學 立院大刪預算拚撙節)。


【疑義】

一、定「國企績效獎金」合理績效計算及核發標準,但不得超過1.2個月?

按在1月9日【新聞疑義979】「一般公務人員」中,沒有人才?(http://blog.rootlaw.com.tw/gs/2013/01/09/%e3%80%90%e6%96%b0%e8%81%9e%e7%96%91%e7%be%a9979%e3%80%91%e3%80%8c%e4%b8%80%e8%88%ac%e5%85%ac%e5%8b%99%e4%ba%ba%e5%93%a1%e3%80%8d%e4%b8%ad%ef%bc%8c%e6%b2%92%e6%9c%89%e4%ba%ba%e6%89%8d%ef%bc%9f/http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,4,&job_id=191879&article_category_id=2235&article_id=111966)一文中提及:「
按憲法第7條:「中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一律平等。」所要求的「實質平等」,並非機械式的平等,所以非不得基於「性質不同」而為差別待遇,惟此差別待遇,亦須有合理理由,而且其正當理由,與目的之達成也應有合理關聯(釋字第635號、第624號、第618號、第614號解釋參照)。

從而,每個部會轄下的國營事業肩負的政策任務不同(有些要跟民間競爭、有些是獨占;有些須背負「政策性虧損」,有些不用),或得為差別待遇之合理理由,即不全部以「虧損」為「績效」之考量,而把「政策性虧損」排除「績效衡量因素」之外,問題是那些是「政策性虧損」?實際上金額又是多少?在判斷上,則須具「客觀合理之標準」,而非淪為「漫天喊價」。…」。

而今,親民黨團提案要求行政院應對不同主管部會、產業及經營模式訂出「合理績效計算及核發標準」,擬具公營事業機構及財團法人經營績效獎金核算辦法,取代現行績效獎金實施機制,本文自是贊同。

問題是(一)擬具「公營事業機構及財團法人經營績效獎金核算辦法」,取代現行績效獎金實施機制,其訂定依據何在?是否有法律授權,還只是職權命令而已?如只是職權命令,其訂定是否逾其界限?其內容是否違反平等原則等一般法律原則?若是法規命令,其訂定內容是否逾其授權範圍?其內容是否違反平等原則等一般法律原則?(二)所謂3個月內送立法院「備查」,實則立法院不會「審查」,一切「行政院」說了算。

所以,行政院擬具「公營事業機構及財團法人經營績效獎金核算辦法」,千萬要釐清(一)擬具「公營事業機構及財團法人經營績效獎金核算辦法」,取代現行績效獎金實施機制,其訂定依據何在?是否有法律授權,還只是職權命令而已?並視其為職權命令或法規命令,在界限或授權範圍內,訂定其內容,並使其訂定內容符合平等原則等一般法律原則,以杜爭議。(二)立法院日前朝野黨團協商所達成「自101年度起,國營事業(含官股銀行)有盈餘才可發放績效獎金,但不得超過1.2個月」之共識,如有效或有其意涵,那不要違反之,似乎是上策;然國營事業(含官股銀行)有盈餘才可發放績效獎金,似乎有道理,但不得超過1.2個月,有誰願意「更加賣力」呢(【新聞疑義985】訂定「國企績效獎金」合理績效計算及核發標準,但不得超過1.2個月?http://blog.rootlaw.com.tw/gs/2013/01/11/%e3%80%90%e6%96%b0%e8%81%9e%e7%96%91%e7%be%a9985%e3%80%91%e8%a8%82%e5%ae%9a%e3%80%8c%e5%9c%8b%e4%bc%81%e7%b8%be%e6%95%88%e7%8d%8e%e9%87%91%e3%80%8d%e5%90%88%e7%90%86%e7%b8%be%e6%95%88%e8%a8%88/)?

二、依「照顧弱勢」、「關懷忠良」大原則發放年終慰問金?

按有關年終慰問金,於10月17日所列【新聞疑義891】年終慰問金,該檢討了?一文(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&parent_path=,1,4,&article_category_id=2235&job_id=189396&article_id=110165http://blog.rootlaw.com.tw/gs/2012/10/17/%e3%80%90%e6%96%b0%e8%81%9e%e7%96%91%e7%be%a9891%e3%80%91%e5%b9%b4%e7%b5%82%e6%85%b0%e5%95%8f%e9%87%91%ef%bc%8c%e8%a9%b2%e6%aa%a2%e8%a8%8e%e4%ba%86%ef%bc%9f/)中提及:「按釋字第614、542號解釋文係分謂「憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現,不僅規範國家與人民之關係,亦涉及行政、立法兩權之權限分配。給付行政措施如未限制人民之自由權利,固尚難謂與憲法第二十三條規定之限制人民基本權利之法律保留原則有違,惟如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者,原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據,主管機關始得據以訂定法規命令(本院釋字第四四三號解釋理由書參照)。…主管機關依法律授權所訂定之法規命令,其屬給付性質者,亦應受相關憲法原則,尤其是平等原則之拘束(本院釋字第五四二號解釋參照)。」「行政機關訂定之行政命令,其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者,亦應受相關憲法原則,尤其是平等原則之拘束。」,是(一)給付行政措施如未限制人民之自由權利,固尚難謂與憲法第二十三條規定之限制人民基本權利之法律保留原則有違,惟如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者,原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據,主管機關始得據以訂定法規命令。(二)主管機關依法律授權所訂定之法規命令,其屬給付性質者,亦應受相關憲法原則,尤其是平等原則之拘束。

而發給軍公教退休擇領月退休金人員的年終慰問金,應屬具授與人民利益效果之給付性行政措施,其非限制人民之自由權利,也非屬涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者,是縱使沒有法律或法律明確之授權為依據,行政院逕依行政程序法第159條規定函頒之行政規則為之,亦與法律保留原則無違。

又最高行政法院93年判字第1392號判例也謂「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理,乃形成行政自我拘束,惟憲法之平等原則係指合法之平等,不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者,乃行政自我拘束之前提要件,憲法之平等原則,並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」;中央法規標準法第20條第1項第1款亦規定「法規有左列情形之一者,修正之:一、基於政策或事實之需要,有增減內容之必要者。」,是合法之行政先例,基於行政自我拘束原則,行政機關固應自我拘束,惟仍非不得在財政困難下,基於政策或事實之需要,修正之。

至於對軍公教人員退休之照顧,除有月退休金外,尚有部分軍公教人員,退休後仍享受繼續居住在獲配官舍的權利,應足矣;及於年終慰問金,在財政困難下,則顯得對軍公教人員退休之照顧已經太過了;何況,民國61年時,政府乃考量到軍公教人員退休俸很少,生活有困難,所以才發給慰問金,而今,此原因已經不足以支持「發給慰問金」之合理性,仍然繼續「發給慰問金」,就有違平等原則中「差別待遇,須有合理之理由,而且理由與目的之達成須有合理關聯(釋字第635號、第624號、第618號、第614號解釋參照)」之要求,行政院人事總處真的要好好地,就法制、國家財政、對退休人員的照護等層面,好好檢討「發給軍公教退休擇領月退休金人員年終慰問金」之合理性、正當性及適法性了。」。

而今,退休年終慰問金,傾向照顧清苦公務員,並非全刪或全留,本文認為尚符合「民國61年時,政府乃考量到軍公教人員退休俸很少,生活有困難,所以才發給慰問金」之原意及平等原則「差別待遇,須有合理之理由,而且理由與目的之達成須有合理關聯」之要求,加上,本就與法律保留原則無違,爰予以贊同;但如能以法律定之,則較能杜絕爭議(【新聞疑義907】從「年終慰問金」、「9A立委」到「政府把餅做大」http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&parent_path=,1,4,&article_category_id=2235&job_id=189818&article_id=110428http://blog.rootlaw.com.tw/gs/2012/11/06/%e3%80%90%e6%96%b0%e8%81%9e%e7%96%91%e7%be%a9907%e3%80%91%e5%be%9e%e3%80%8c%e5%b9%b4%e7%b5%82%e6%85%b0%e5%95%8f%e9%87%91%e3%80%8d%e3%80%81%e3%80%8c9a%e7%ab%8b%e5%a7%94%e3%80%8d%e5%88%b0%e3%80%8c-2/)。

三、朝野立委,無不希望提升經濟,改善人民生活,這也是下會期的首要努力目標?

按在【新聞疑義986】「把餅做大後」的「理性改革」(http://blog.rootlaw.com.tw/gs/2013/01/14/%e3%80%90%e6%96%b0%e8%81%9e%e7%96%91%e7%be%a9986%e3%80%91%e3%80%8c%e6%8a%8a%e9%a4%85%e5%81%9a%e5%a4%a7%e5%be%8c%e3%80%8d%e7%9a%84%e3%80%8c%e7%90%86%e6%80%a7%e6%94%b9%e9%9d%a9%e3%80%8d/)一文中,提及:「
筆者自101年10月23日(http://blog.rootlaw.com.tw/gs/2012/10/23/%e3%80%90%e6%96%b0%e8%81%9e%e7%96%91%e7%be%a9897%e3%80%91%e5%a4%a7%e5%ae%b6%e7%a0%8d%e4%be%86%e7%a0%8d%e5%8e%bb%ef%bc%8c%e4%b8%8d%e5%a6%82%e5%a4%a7%e5%ae%b6%e4%b8%80%e8%b5%b7%e8%a6%81%e6%b1%82/)一直以來,強調-大家砍來砍去,不如大家一起要求「政府把餅做大」,但「政府把餅做大」部分,政府除積極規劃完成「經濟動能推升方案」外,似乎「把餅做大」的落實,尚有待積極落實;至於大家,似乎著眼於「砍來砍去、非理性的改革」,但「理性的改革」似乎「從未開始」?

常聞「無知之幕」下的公平與正義,奈何?其確是一個「非常遙遠的理想」,但我們可以追求「理性」的公平與正義;而「理性」的公平與正義,也唯有理性的溝通及討論下,始有可能達成;然現今的改革,是「非全面民意或假性民意」到那裡,就砍到那裡?大家從未就改革事項,好好坐下來理性的溝通及討論,以至於「理性改革」仍是遙遙無期。

那什麼時候,是理性溝通及討論「理性改革」的最佳時機,當然是「政府把餅做大後」;在之前,又有誰願意「砍自己,不砍別人」呢?「大家只恨不得砍自己少一點,多砍別人一點」?至於「砍的有無道理」?似乎不是「那麼重要」?試問沒道理地被砍,又有誰會服呢?我看只會加深「彼此」的「恨」而已。

所以,為免加深「彼此」的「恨」,本文認為「還是先要求,政府把餅做大」,俟「把餅做大後」,再來做「理性改革」吧!至於「政府始終無能把餅做大」之「改革」(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&parent_path=,1,4,&article_category_id=2235&job_id=191969&article_id=112035http://blog.rootlaw.com.tw/gs/2013/01/11/%e3%80%90%e6%96%b0%e8%81%9e%e7%96%91%e7%be%a9983%e3%80%91%e3%80%8c%e5%8f%b0%e7%81%a3%e5%a6%82%e8%ae%8a%e5%b8%8c%e8%87%98%e3%80%8d%ef%bc%8c%e6%94%bf%e5%ba%9c%e4%b8%80%e5%ae%9a%e6%9c%89%e8%b2%ac/),則屬之後的問題,千萬不要「本末倒置」啊!」。

而今,朝野立委,以「提升經濟,改善人民生活」為下會期的首要努力目標,筆者自是非常贊同。但如召開「國是會議」,「先討論振興經濟、如何把餅做大」之問題,而非「先討論改革問題或減的哲學」(【新聞疑義987】罷免總統、立委?還是先要求某人下台?http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&parent_path=,1,4,&article_category_id=2235&job_id=192069&article_id=112106http://blog.rootlaw.com.tw/gs/2013/01/15/%e3%80%90%e6%96%b0%e8%81%9e%e7%96%91%e7%be%a9987%e3%80%91%e7%bd%b7%e5%85%8d%e7%b8%bd%e7%b5%b1%e3%80%81%e7%ab%8b%e5%a7%94%ef%bc%9f%e9%82%84%e6%98%af%e5%85%88%e8%a6%81%e6%b1%82%e6%9f%90%e4%ba%ba/),將可進行「把餅做大後」的「理性改革」(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&parent_path=,1,4,&article_category_id=2235&job_id=192069&article_id=112106http://blog.rootlaw.com.tw/gs/2013/01/14/%e3%80%90%e6%96%b0%e8%81%9e%e7%96%91%e7%be%a9986%e3%80%91%e3%80%8c%e6%8a%8a%e9%a4%85%e5%81%9a%e5%a4%a7%e5%be%8c%e3%80%8d%e7%9a%84%e3%80%8c%e7%90%86%e6%80%a7%e6%94%b9%e9%9d%a9%e3%80%8d/),避免節約的矛盾(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&parent_path=,1,4,&article_category_id=2235&job_id=190082&article_id=110636http://blog.rootlaw.com.tw/gs/2012/11/08/%e3%80%90%e6%96%b0%e8%81%9e%e7%96%91%e7%be%a9917%e3%80%91%e7%af%80%e7%b4%84%e7%9a%84%e7%9f%9b%e7%9b%be%ef%bc%8c%e8%88%87%e5%90%88%e7%90%86%e6%aa%a2%e8%a8%8e%ef%bc%8c%e6%9c%89%e4%bd%95%e5%b9%b2/)。

四、「如何把餅做大」?

至於「如何把餅做大」?「擴大內需」及「營造良好經營環境」,是提高人民就業機會及薪資,以及實現「藏富於民」之重要方法。

所以,日本安倍的做法,並非完全不能參考,但我國應稍為修正,不能印鈔票,而是應發行「相當利率」的「公債」,將民間資金收回,並用於「擴大內需」及「營造良好經營環境」,提高人民就業機會及薪資,使人民有適當的金錢,再用於消費及投資,創造「循環經濟」,進而增加稅收,以支付3-20年「公債」期間的利息支付及到期的回贖。

當然,為「營造良好經營環境」,在合理調和「經濟權」與「環境權」之同時,「法令鬆綁」有其必要,重點是要先「藏富於民」,次才是「稅收」的問題。至於「通脹」問題,只要「人民所得」高於「通脹」,人民應尚能接受。

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作品:
1.地籍圖重測後疑義處理之初探(獲臺北市政府評審為93年度員工平時自行研究案佳作)。
2.故鄉的法律見解(租賃.旅遊.政府採購篇) :95年6月自版。三民書局等書局寄售中。
3.老公的情書:與老婆綺萱合著,95年6月自版。三民書局等書局寄售中。
4.台灣法律網電子書:勞工權益案例實務 (一)(二) (與劉孟錦律師合編著,96年6月)。
5.台灣法律網電子書:政府採購法案例實務(一)(二)(三)(與劉孟錦律師合編著,96年7月)。
6.台灣法律網電子書:房地產案例實務(一)(二) (與劉孟錦律師合編著,96年7月)。
7.台灣法律網電子書:房地產案例實務(三)(四)(與劉孟錦律師合編著,96年12月)。
8.台灣法律網電子書:房地產案例實務(五) (六)(七)(八) (與劉孟錦律師合編著,97年5月)。
9.輕鬆搞定公寓大廈(與劉孟錦律師合著,97年1月書泉)。
10.勞資糾紛解決有門道(與劉孟錦律師合著,97年7月永然)。
11.台灣法律網電子書:不動產法拍案例實務(一) (與劉孟錦律師合編著,98年4月)。
12.台灣法律網電子書:政府採購裁判選輯暨簡評(一) (與劉孟錦律師合編著,98年7月)。
13.台灣法律網電子書:政府採購法案例實務(四)(五)(六)(與劉孟錦律師合編著,98年8月)。
14.台灣法律網電子書:寵物法律案例實務(與劉孟錦律師合編著,98年8月)。
15.台灣法律網電子書:政府採購法案例實務(七)(八)(九)(與劉孟錦律師合編著,99年3月)。
16.台灣法律網電子書:政府採購法案例實務(十)、(十一)、(十二)(與劉孟錦律師合編著,100年2月) 。
17.台灣法律網電子書:房地產案例實務(九) (與劉孟錦律師合編著,100年2月) 。
18.台灣法律網電子書:刑事法案例實務(一) (與劉孟錦律師合編著,100年2月) 。
19.台灣法律網電子書:買預售屋very易(一) (與胡綺萱合編著,100年2月) 。
20.台灣法律網電子書:政府採購法案例實務(十三)、(十四)(與劉孟錦律師合編著,100年7月) 。
21.輕鬆搞定公寓大廈2(與劉孟錦律師合著,100年12月書泉)。
22.台灣法律網電子書:政府採購法案例實務(十五)、(十六)(與劉孟錦律師合編著,100年12月) 。
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