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台灣選舉制度的檢討

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


    政治制度主要包括憲政治體制、選舉制度、以及政黨體系。如果不談總統選舉的方式(相對多數、或是絕對多數)、初選制度、公投制度、或是中選會的定位,單純就國會議員的選舉方式來看,所謂的選舉制度,是指如何把政黨所獲得的選票轉換為國會席次。當然,包括婦女保障制度、或是選舉補助金等相關規定,也可以算是廣義的選舉制度。

    選舉制度大略可以分為單一選區相對多數決(英、美、加等安格魯薩克森文化國家)、政黨比例代表制(法國以外的歐陸國家)、以及複數選區相對多數決(過去的台、日、韓);在過去二十多年來,也有不少國家採取前兩者的混合制,又稱為「並立制」。另外,德國、及紐西蘭的投票過程表面上看起來像是混合制,實質的席次分配屬於比例代表制,又稱為「聯立制」。一般而言,單一選區相對多數決容易出現兩黨制,比例代表制有利於多黨制,而混合制的效應則端賴兩種選制的比例。

    自從有立法委員的增額補選開始,台灣的選舉制度一直是以複數選區相對多數決的方式來進行,也就是大家所熟悉的區域立委選舉。不過,在1990年代初期,為了因應國會全面改選,擔心外省族群無法在區域選舉中出線,第一次增修條文特別增設政黨比例代表制,從此,我們也開始實施某種形式的混合制,也因此,讓新興小黨有突破發芽的機會。

     最大的變動是國、民兩黨在2005年聯手的第七次修憲,除了國會席次減為113席、以及原住民保障名額產生的方式維持複數選區,區域立委全部調整為單一選區相對多數決,與大部份採取混合制的國家相仿(日、韓、俄、義);由於國會減半、以及單一選區的雙重擠壓,再加上總統直選,小黨幾乎沒有喘息的空間。

    然而,民進黨在2008年的立委選舉席次驟然減,獲得不到國會總席次的四分之一,開始出現反對單一選區的聲音。特別是目前一些資深立委初選失利,有人擔心未來是否國會議員只會跑攤、無心問政。然而,我們是否因此又要回頭走令人詬病的複數選區的路(譬如有利配票)、還是全盤改為比例代表制(可能小黨林立)?

    已過世的美國前眾議院議長歐尼爾(Tip' O'Neill)說過一句名言,「所有的政治都源自於地方」(All politics is local)。就採取單一選區制的老牌民主國家美國、或是英國來看,國會議員儘管平日必需綁在國會,週末卻一定要跑回選區;以美國前總統甘乃迪為例,便擔任過麻州的眾議員(1947-53),不敢忽視選區服務。癥結在於我們的國會議員選制已經調整為單一選區,而市議員的選制卻還停留在複數選區,頭痛醫頭、腳痛醫腳,難怪會出現老將馬失前蹄的窘狀。

    其實,錯不在單一選區。單一選區制有一個為人忽視的特色,就是對於民意相當敏感,也就是說,一旦執政黨有重大的政策失敗,立即會反映在國會改選的豬羊變色。可惜,民進黨一向倚賴空氣票,沒有在非都會區蹲點經營的習慣,只會怪地方派系與國民黨勾結,當然不會有所突破。以目前所看到的民進黨區域立委名單,說好聽是傾向於保守,說難聽一點是怯戰,大家搶著上不分區的安全名單,看不出有贏得國會過半席次的雄心;即使贏得總統大選、國會卻仍然受制於藍營,豈不是又重回陳水扁執政八年朝小野大的困境?

    當然,我們未嘗不可考慮西歐、或是北歐國家行之有年的比例代表制。只不過,既然選民已經習慣民代的服務,特別是在與公部門互動之際,大家是否能夠接受所有的國會議員都是標榜「政策專業」的不食人間煙火立委?在沒有選票壓力的情況下,我們可以想見,不分區立委一定是意興闌珊;試想,已經名列安全名單的蕭美琴,未來會把多少心思放在花蓮?

    由於女性是在二十世紀才有投票權,因此,如果沒有適度的保障,當然是很難打破以男性為主的政治場域。在兩性平等的理念下,一些民主國家開始有婦女保障名額的設置(比、法),希望能透過女性代表的發聲,來提高婦女的政治參與(至少是投票率)。在過去,台灣的女性政治人物只有一成,一直要到1991年的修憲,針對區域立委、以及政黨的不分區立委,開始有五人以上至少應有一名女性的規定;最近一次的憲法增修條文(2005),甚至於規定政黨的不分區名單的女性不得低於二分之一,將兩性平等解釋為算術般的形式齊頭。

    橘逾淮為枳,人家運作好好的政黨比例代表制,原本是用來保障少數族群、以及弱勢團體,卻被拿來當作家產在瓜分,甚至於酬庸自己的班底。肥水不落外人田,不管是派系、家族、還是人頭大戶,當然要競相派出自家女性出馬。這些人雖然在形式上代表女性,卻多無心婦權,竟然可以搶佔一半不分區席次,簡直是假借弱勢之名、遂行分贓之實,完全扭曲設計保障弱勢制度的美意。如果考慮政黨比例還有象徵意義,或許可以採用芬蘭的作法,乾脆讓選民投票決定政黨名單的排行好了。

    另外,有關於選舉的補助款,也是有相當大的爭議。國家補助競選經費的作法,出發點在於降低金錢介入政治的比重,特別是代表弱勢的候選人、或是政黨。根據「公職人員選舉罷免法」,當選人、以及獲得相當票數的候選人,可以獲得每票三十元的競選經費補貼;另外,政黨在不分區獲得5%以上選票,也可以獲得每票五十元的補貼。

    不過,這種依據人頭所做的津貼,原本是要扶貧濟弱,讓賢人也有機會出頭,在台灣卻變成國家慷老百姓的慨。對於候選人來說,不拿白不拿,即使不是事後發一筆選舉財,多少也會事先浪費在原本沒有必要的競選廣告上面;更糟糕的是,懶惰世人的本性,反正,大家一起來吃國庫,候選人不願意再花心思進行小額募款。其實,西方民主國家近年來連對於政黨的選舉補貼也開始檢討,擔心是否會構成現有大黨的聯合壟斷,大家比爛。

    坦承而言,政治學上並沒有所謂「世界上最好的選舉制度」,而是要看到底我們希望選制達成甚麼目標。就歷史的發展而言,單一選區制強調民代與選區維持密切的關係,而比例代表制則重視社會多元在國會都有發言的空間,至於不少新興民主國家採行兩者的混合,當然是希望兩者兼備。可惜,迄今議者所斤斤計較,下焉者只有短期的盤算,當然是外行領導內行,上焉者則爭論德國式的聯立制、還是日本式的並立制較好,依然是見樹不見林。

    其實,政治制度的設計可不像在菜市場買衣服,反正一件一百塊,穿一次就可以丟掉。如果當年的選制改革未經深思熟慮,不能事先了解單一選區的優缺點,當然是應該追究推動者的責任;同樣地,如果因為一時的選舉結果不利就又要改弦更張,缺乏通盤設計的用心,終究,還是難逃重蹈覆轍的命運。「有制度而缺乏制度化」,應該是台灣民主鞏固所面對的最大問題。反正,政治制度不像交通事故會死人,就像我們都是吃死豬肉長大的,百姓習以為常,只有遭遇到大家都牽連的歷史共業,或許才會引起大眾的關注。當然,這是政治文化的課題了。

 

 


 

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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