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陳雲林訪台的目標與策略

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


中國海峽兩岸關係協會(簡稱海協會)會長陳雲林於十一月初來台,與海峽交流基金會(簡稱海基會)江丙坤會長簽署四項協議,包括空運直航、海運直航、郵政直航、以及食品安全機制。這是繼唐樹備以海協會副會長身份於1995訪台以來,層級最高的中國官員。國民黨政府欣喜若狂,認為是彼此關係的突破,特別是大三通在十二月十五日全部開放,台灣與中國的經濟整合水到渠成。

其實,原本海協會會長汪道涵打算在1999年前來,不過,因為中國堅持「一個中國」的緊箍咒,前總統李登輝為免被對方矮化為地方政府,適時提出「特殊國與國關係」的定位,也就是『兩國論』,從此,雙方半官方的白手套會談嘎然而止。其實,從「新重商主義」(Neo-mercantilism)的角度,李前總統看到台灣與中國的經濟交流日益廣化、以及深化,擔心台灣的經濟必須仰賴中國,也就是說,台灣不只是在短期內會有連帶的感染效應,就長期而言,更是無法調整自我的經濟體質,最後,只好任人宰割,因此,也就有所謂的「戒急用忍」政策。

對民進黨來說,既然與共產黨沒有血海深仇,為何對方拒人於千里之外?陳水扁總統在2000年上台以後,或許面對財團的壓力,逐漸放鬆對中國的經貿流通,試圖以歐盟的經濟整合為師,也就是國際關係理論的「功能主義」(Functionalism),相信經濟交流可以降低彼此的敵意,改採「積極開放、有效管理」政策,造成企業競相西進。當民進黨政府猛然一醒,再調整為「有效管理、積極開放」,似乎已經為時太晚。

相對之下,我們知道,國民黨一向深信「新功能主義」(Neo-functionalism)的說法,認為經濟整合(integration)會擴及(spill-over)到政治結合(union),這正好合乎馬英九的「終極統一」信念。連戰在2006年訪問中國,在對方的默許下,積極構築所謂的「國共論壇」,企圖主導兩岸的經貿交流。既然國共一笑抿江湖,由「連胡會」到「吳胡會」,「兩岸平台」就是要進一步落實中國「以民逼官、以商圍政、以通促統」的策略,這除了說表露財團爭先充當中國先鋒的醜態,也揭露國民黨甘為中國馬前卒的窘狀。

其實,當副總統當選人蕭萬長帶團參加中國所主導的「博鰲亞洲論壇」年會,進行所謂的「融冰之旅」,雖然定調為「只談經貿、不談政治」,也就是十六字箴言「正視現實、開創未來、擱置爭議、追求雙贏」,基本上反映的是馬英九把三通視為萬靈丹的經濟大戰略,毫不靦腆地假設,台灣的經濟發展必須仰賴中國的經濟成長。

既然有求於人,馬英九對於中國當局所架設的「一個中國」鳥籠,就不會強力反對,因此,試圖以所謂的「九二共識」、「一中各表」來加以應付。不過,話又說回來,所謂的「一中各表」,其實就是「兩個中國」的委婉提法,雖然不再堅持漢賊不兩立,卻與中國的「一個中國」原則有所扞格,甚至於與李登輝的「特殊國與國關係」只有程度上的差別。如果根據老共過去的說法,不想統一就是變相的台獨,那麼,對方為何此番隱忍不發?

進一步來看,馬英九在總統就職演說當中對中國釋出善意,提到「不統、不獨、不武」,也就是既不支持台灣獨立、也不推動與中國的統一。就中國的立場來看,馬政府以沒有前提式的「不獨」來向中國交心,恰好符合對方「反獨甚於促統」的優先順序。也就是說,既然在短期之內,中國無法馬上吞掉台灣,至少也要防止台灣繼續往法理獨立前進,因此,即使中華民國的存在就是「兩個中國」,也就阻絕「一個台灣、一個中國」的可能發展,兩害相權取其輕,當然是可以接受。

我們可以看到,中國當時立刻做了看來讚許的正面回應,同意在「九二共識」基礎之下恢復協商,應允啟動三通的進程。是不是因為馬政府如此的表態,讓中國覺得可以接受而願意開放三通,給馬英九包了一個大紅包?還是因為北京是察覺美國歐巴馬政府的全球佈局即將有所調整,未必會再對中國的頤指氣使委曲求全,因此,對岸不能不對台灣留一點喘息的空間,先給台灣一點甜頭吃,也給自己有相當轉圜的餘地?

不管如何,我們必須指出,即使直航在短期內可以帶來榮景的表象,不過,就長期而言,台灣與中國之間的不對稱經濟整合,將很難不轉換為政治上的支配關係;也就是說,如果台灣的經濟必須倚賴中國的善意,那麼,彼此的經濟關係就可以被對方拿來當作政治操弄的籌碼。具體而言,只要三通直航變成台灣朝野夢寐以求的大補丸,那麼,中國在經濟上的軟實力(soft power),可以隨時搖身一變為藥頭控制下線的嗎啡,不用再部署任何飛彈做軍事威脅。當北京予取予求之際,台灣只能俯首稱臣,自身的地位將與香港、澳門何異?如此飲鴆止渴,豈不令人擔憂?

就政治層面來看,我們也擔心四項協議對於憲政體制的傷害。對於一般人來說,江陳會談只涉及經貿議題,而食品安全協議更是老百姓所期待的,應該立即生效,立法院沒有必要橫加阻擾。站在三權分立(separation of powers)的角度,雖然外交應該是由總統所主導,不過,不管以任何形式來簽訂,國際協定(international agreement)還是必須接受國會的監督。

以美國的經驗來看(Yoo, 2001; Klarevas, 2003),就行政與立法之間的關係來看,除了正式條約以外,總統可以採取行政協定(executive agreement)來簽訂國際協定,包括立法授權的行政協定(congressional-executive agreement)、以及總統片面進行的行政協定(sole executive agreement)。『中華民國憲法』規定締約權在總統(第三十八條),不過,條約案必須經過立法院議決(第六十三條),當然是要國會制衡總統的外交權。

一般而言,從經濟效率的觀點來看,如果沒有牽涉到政治議題,國會當然可以授權行政部門對外簽訂行政協定,事後再作核備即可。然而,即使未涉及配套修法,當國會有任何疑慮之際,比較體貼的作法是邀請反對黨國會議員參與談判、或是諮商,以達到不分黨派(nonpartisan)的對外宣示;退而求其次,如果真的是箭在弦上,國會議決曠費時日,起碼也要向議長、或是反對黨做懇切的說明苦衷,否則,就是規避國會的監督。

然而,國民黨政府卻堅持該四項協議未涉及『台灣地區與大陸地區人民關係條例』(第五條)的修法規定,因此,無視立法院長王金平、以及在野民進黨的審議要求,挾其在國會的四分之三絕對優勢,故意迴避朝野協商的慣例,利用『兩岸關係條例』(第九十五條)的不合理漏洞,強行拖過三十天的期限,讓這些協議未經國會決議就自動生效。

現在,既然大家對於『兩岸條例』的詮釋南轅北轍,連王金平院長都認為這些協議涉及修法,而民進黨籍立委也紛紛表達在稅治、國家安全、以及國家主權等方面的憂慮,要求正式審議,國民黨政府卻視若無睹。未來,如果馬英九自恃七百萬選票,與中國逕自簽訂所謂的「和平條約」,是否可以循此模式炮製?

就國際關係的文獻,我們可以使用三種觀點來解釋(Shih & Wu, 2005)。首先,就「結構觀」而言,決策者面對國際結構的制約,只能在逆境中尋求最佳的調適,因此,在全球化的壓力之下,中國化就是最便捷的選擇。只不過,當主政者以虛擬的國際化把台灣納入中國的框架,也就自外於台灣的社會。

再來是「化約觀」,影響外交政策制定的主要因素是來自國內的政治壓力,特別是利益團體對於政黨的曉以大義,而國際協議是挾洋自重的工具(Brewster, 2003)。如此一來,外部力量只是操作內部合縱連橫的一根摃桿罷了。

最後,在「建構觀」之下,對外關係是一種「二階競局」(two-level game),政府可以說是結合國內與國外政治的掮客,而外交政策成為這兩股力量相互競逐、建構的場域;在摸索如何與民間社會、以及國際社會互動之際,國家嘗試著在建構自己的認同(McSweeny, 1999)。

如果以「結構觀」來看,陳雲林是來自宗主國的欽差大臣、巡按御史,前來宣示大中國天威,而那些競相逢迎的政商名流,恰似南宋小朝廷滅亡前的臨安士大夫。如果以「化約觀」來看,陳雲林裝瘋賣傻,可以說是中國共產黨與中國國民黨相互套招,暫時利用台灣的外來政邋權羈糜政商統治階層。如果以「建構觀」來看,陳雲林是台灣必須面對的限制,讓他知道台灣人不像國民黨那麼懦弱無能。我們無從得知究竟馬英九的自我定位為何。


 
參考文獻

Brewster, Rachel.  2003.  “The Domestic Origins of International Agreements.” Virginia Journal of International Law, Vol. 44, No, 2, pp. 1-42.

Klarevas, Louis.  2003.  “Law: The Constitutionality of the Congressional-Executive Agreements.” Presidential Studies Quarterly, Vol. 33, No. 2, pp. 394-407.

McSweeny, Bill.  1999.  Security, Identity and Interests: A Sociology of International Relations.  Cambridge: Cambridge University Press.

Shih, Cheng-Feng, and Pei-Ing Wu.  2005 Winter.  “State Power and Globalization: Adjustments of Taiwan’s Agricultural Policy under the WTO.”  Taiwan International Studies Quarterly, Vol. 1, No. 4, pp. 147-64.

Yoo, John C.  2001.  “Laws as Treaties?” The Constitutionality of the Congressional-Executive Agreements.” Michigan Law Review, Vol. 99, pp. 757-852.

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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