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馬英九要垂簾聽政嗎?

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


馬英九雖然旋風席捲總統大選,不過,在捨棄「以黨領政」的前提下,究竟要與國民黨維持何種的分際,除了黨主席吳伯雄委婉的「以黨輔政」期待,迄今,具體內涵有待實踐。同樣地,雖然調整出「五巨頭便當會」的機制,然而,在即將舉行的考試委員、監察委員同意權過程,真正的國會挑戰才要開始。

前面的齟齬可以說是釁起蕭牆,也就是馬英九如何發揮總統權力、進行執政聯盟的形成。然而,不管天災(水災)、人禍(肥料)、財經、還是外交課題,總統堅持退居第二線,甚至於被譏為「宅男」,就牽涉到如何釐清總統與行政院長的權力關係,是制度面的問題。

就憲政體的設計而言,內閣制採取行政立法合一,人民只選國會議員,正當性是單元的;相對之下,在總統制之下,百姓既選總統、又選國會議員,正當性雙元化,基本精神是以國會制衡總統。儘管如此,兩個制度還是有共同點,就是單一的行政首長負責,不是總理、就是總統。

然而,在所謂的半總統制、或雙首長制之下,不只是具有雙元的正當性,連行政部門都是雙元性,因此,端賴各國的憲政慣例決定彼此的定位。在光譜的一邊,包括愛爾蘭、以及冰島,直選總統的憲法權力有限,其實就是虛尊元首;在另一個極端,雖然總理由國會產生,不過,大致上是由民選的總統支配行政權,譬如俄羅斯、或是法國。介於兩者之間的是葡萄牙、以及芬蘭,總統必須與總理分享權力。

就中華民國憲法的文本來看,總統任命的閣揆必須獲得立法院的同意,因此,可以算是某種形式的雙首長制。蔣經國出任行政院長之際,權高位重,彷彿是內閣制之下的總理;後來接任總統,閣揆多屬科技官僚出身的,大體是在實施總統制。

自從李登輝總統開始實施憲政以來,大體有「總統主外交、閣揆管內政」的分工。民進黨執政時期,儘管總統在形式上不願踰越此種分野,以免遭到輿論、甚至於同志的撻伐;不過,到頭來,當議題鬧得沸沸揚揚之際,即使行政院長黯然下台,還是要總統概括承受所有的政治責任,殷鑒不遠。

其實,經過一九九七年修憲,雖然增修條款仍有行政院長「對立法院負責」這一段盲腸,不過,既然總統任命閣揆,不再需要取得國會的同意,在法理上已經擺脫雙首長制的基本定義。

由於我們的民主政治仍然處於摸索前進的階段,如果馬英九總統仍然拘泥於所謂的憲政慣例,不管是謙沖為懷、還是隨我玩四年,都有違選民的託付;相對地,如果總統視閣揆為擋箭牌,自居太上法皇,要當「第一大天狗」,未免與自我塑造的樸質形象相去太遠。那麼,剩下來的考量,就是馬英九如何想像自己的總統角色了。

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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