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別錯失採內閣制的契機

文 / 楊智傑
【台灣法律網】


        2004年的台灣總統大選,形成台灣社會分裂、政治對立、拒絕合作協商的政治文化,已經充分凸顯總統制的缺點。兩軍相爭一個權力如此大的總統寶座,爭搶過程中什麼手段都用的出來並且否定對方一切。例如,陳水扁總統就動用所有國家資源,來幫忙自己助選,這就是很不妥當的方式。

        而總統選完後,泛藍陣營輸了不甘心,又在總統府前面集會、抗議、遊行、組成真調會等等,後續的爭議,持續了兩年。整個台灣,被一場總統選舉,浪費多少成本。

        這就是總統選舉贏者全拿,輸者全輸,造成了抹黑、攻擊、謾罵、拒絕妥協的台灣政治文化。對於選總統這件事情,整個台灣島已經陷入了瘋狂狀態。夫妻不合、朋友相間、槍擊案、攻擊、族群分裂…等等現象全部出籠。

        為何總統選舉總會引發這類爭議,難道是因為選民民主素養不夠、還是候選人沒有運動家精神?其實問題出在制度,而非人的素質。台灣政治人物、選民的素質絕對不會比其他國家差,但因為制度的緣故,使得不論是選民或政治人物,看起來表現的都特別激情、特別沒禮貌。

        政治學者李帕特(Lijphart)將政治制度分為兩種模型,一種是「協合式民主」(或共識決民主),以荷蘭為代表。另一種則是「多數決式民主」,以英國為代表。多數決式民主的制度特色在選制上採單一選區制,在政府組成上採單一政黨政府。而協合式民主在選制上採複數選區比例代表制,在政府組成上採聯合政府。

        兩種不同模式的民主,造成的政治文化也不相同,多數決式民主強調競爭與對峙,勝者全拿。而協合式民主強調妥協與溝通,相互尊重。從民意反映來看,民眾對多數決模式下的政治人物較不滿意,而對協合式下的政治人物較為滿意。可見制度影響著政治人物的互動,也影響人民的觀感。

        那總統制算是哪一種模型呢?民主專家道爾(Dahl)認為其是一種混合型,因為就總統選制上雖然採多數決模式,但是總統和國會容易形成分裂政府,某方面也算是兩大黨聯合執政,故有協合式的味道。但是這樣的混合制是把所有的缺點留下,優點拿掉。協合式民主優於多數決式民主的地方就在於社會不會對立,但兩者至少都不會造成沒效率的政府,但總統制不但保留了多數決式民主的對立缺點,還多出了一項兩模式都沒有的缺點:分裂政府的對峙超沒效率。

        甚至,政治學者林茲(Linz)主張總統制容易造成民主滅亡,原因除了總統制給予總統過大的權力之外,主要在於總統選舉中落敗的一方不是全輸就是全贏,自然容易引起高度激情抗爭與武力奪權。而協合式民主由於沒有絕對的輸贏,所以選後不會發生選舉訴訟禍延社會。由此我們不難了解為何除了台灣以外,其他採取總統制的國家也常因總統選舉發生社會高度對立分裂與全國選舉爭議的原因了。

        從學理上來看,內閣制和政黨比例代表制絕對是較好的體制,但是在吵吵鬧鬧的憲法口水戰中,台灣的政黨為了一己之私,都不肯堅持採用純粹的內閣制。最早李登輝為了擴張總統權力,將臨時條款中的總統權力,移到增修條文中,甚至在第四次修憲時,刪除了立法院的閣揆同意權。而當初民進黨為了想快點執政,從內閣制理念轉為支持總統制,則是想要從相對多數決中僥倖獲勝。相對地,現在國民黨則是不肯放棄總統寶座,主張總統該採絕對多數決,其實都是傾向繼續往總統制邁進。而學者們則是各為其主,為自己支持的政黨提出有利的政策,而藉故拖言須顧及台灣現實,不可斷然改為內閣制。

       台灣憲政的亂局,其實不是來自總統不好,而是來自「總統這個位置」。 一個總統下台後,誰能保證下一個總統會乖乖地遵守憲法。現在民進黨內有聲音,希望用內閣制喚總統下台。或許有人認為權謀,但我認為,若能把握時機,一舉改採內閣制,台灣或許能早點脫離政治苦難,也不失為一個好契機。

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作者簡介
台大法律系學士(2001)
中央產業經濟所法律組碩士(2003)
台灣大學國家發展所博士
真理大學財經法律系助理教授
楊智傑的異教徒法律工作站 http://homepage.ntu.edu.tw/~d92341001/

 

 

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