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地方制度法專題:日本地方制度改革給台灣的省思

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


壹、問題背景

  時序進入2011年底,準備迎向2012年。在日本,2011年的後半年,興起了許多地方自治與地方制度的改革議題,包括大都會的合併與合作問題,或是地方意識、地方性公民投票的強化問題,似乎可以提供鄰近日本的台灣若干參考經驗。基此,本篇短文,旨在說明若干問題:

  一、日本在2011年的後半年,主要的地方自治或地方制度改革議題為何?

  二、對照於日本的地方制度改革,台灣又倒底做了些什麼?是否還有些不足的地方,可以借鏡日本的看法與經驗。

  簡單的說,本篇短文係就日本、台灣在2011年的後半年,所面對的地方自治或地方制度問題,做一個簡單的比較與說明。


貳、問題分析

  2011年底,約莫12月中旬之後,日本的地方自治改革,興起了些討論主題,如期待「大阪都構想」,希望藉由「府と市の二重行政の解消」解決大阪府知事と大阪市長有時意見不一致的問題。

  再如,也有提倡「中京都」的論調,希望將愛知縣與名古屋市合併(愛知県と名古屋市が合体する「中京都」);或是,出現「新潟州」的構想,主張「新潟県と新潟市を合併」。簡單的說,縣市合併可以說是目前日本地方學界的主流思維(理由是:一方で政令市長会議は、新たな大都市制度「特別自治市」の創設を掲げる。県との分担が不明確な構造を改め、地方事務を一元的に担える中枢都市だ。県と政令市の二重行政解消は全国共通の課題だが、捉え方には大きな温度差がある。)。

  另外,地方合作聯盟的倡議,現階段在日本仍是地方自治的主流,甚至還希望可以出現區域性的地方政黨(例如:6県の地方議員らでつくる「東北州政治家連盟」は、地域主権型道州制の実現を目的とする地域政党「新生東北州の会」の設立へ活動を本格化させている)。

  不僅如此,日本的地方制度調查會,最近也推出幾項訴求,尤其是以擴大地方性公民投票的實踐可能為主(亦即:住民投票の法制化と直接請求の対象の拡大),目的就是希望「住民の意向を自治運営に反映させる」,以作為監督地方議會與地方行政首長的利器。

  當然,地方制度調查會也還有些額外的訴求,如認為:住民の自治参加の仕組みを充実させることが、分権を進める大前提である。首長や議会が、国から権限や財源の移譲を求める一方で、住民の権利を広げる道を断つのでは理解は得られない。總之,當今的日本認為:地方自治法の改正は、国の改正案の先を行き、自ら住民の声を積極的に反映させる意識がなければ、分権後の地域の運営を安心して任せられない。

  從日本地方自治或地方制度的改革經驗與訴求來看,其實與台灣在這幾年以來的發展狀況頗為類似。例如,近幾年台灣也推動了縣市合併,在原有的北高兩市之外,除台北市不動之外,也出現了新四都(新北市、台中市、台南市,以及高雄市),甚至也有所謂的準直轄市(目前人口達200萬以上的桃園縣,為準用直轄市規定之縣)。

  同理,主張區域合作或區域聯盟,在最近幾年的台灣也是熱門的議題,既在地方制度法增訂了第24-1、第24-2、第24-3等條文,也有更為明顯的雙北合作協議(台北市、新北市的合作),或是南二都的加強合作等等表現。

  於此同時,地方分權的繼續推動、尊重住民自治的意願,也成為現階段台灣地方自治的特質。舉例來說,行政院農委會雖然有意催生專責動物保護司處,但是中央只主管動物保護法令,其所需要的執行能力,還是得分權並歸於地方政府所有。

  實際上,這也是世界各國的發展趨勢,更是上述的日本經驗可以提供的省思,那就是「中央領航、地方划槳」,中央政府要做的事,單就動物保護規範而言,應該是去規範寵物殯葬執照許可等政策法令,並應授權多由地方政府擬定管理自治條例的方式辦理,以為因地制宜。例如,就寵物貓狗而言,決議除屍體焚化設施應由中央的環保法令統一予以規範外,現階段寵物骨灰存放設施之興辦或管理,也需要考慮到因城鄉差距甚大的問題,而由各地方政府自行視需求以制定地方自治條例方式辦理較為宜。

  再如,以社會秩序維護法因「罰娼不罰嫖」違憲而修正後的條文規定觀之,立法院通過馬政府、行政院版的「性交易專區」(或稱性產業專區)的修正條文,允許各直轄市或縣市得設立性交易專區(性產業專區),但專區外娼嫖皆罰,以取代原先違憲的舊法。

  此次修正的爭議點,當然很多。但如以「中央領航、地方划槳」的地方分權角度觀之,新法推出「性專區」的構想,某種程度而言,也算是有條件的「因地制宜」。只是,性產業專區果爾設置後,除了鄰避效應的地方抗爭外,其背後所涉及的人蛇集團、黑道金權利益,以及對性工作者的剝削也可能相對愈形嚴重,如何配套,未必是地方政府所能承載的特殊任務。另無論如何,此類事務的決定,如得以「住民の意向を自治運営に反映させる」,亦即推動地方公民投票的話,或許才是「住民自治」的具體實現。

  另外,再回到縣市合併改制為直轄市,或縣市單獨改制為直轄市的議題來說,它當然是廣域行政的解決方案之一,比起直轄市、縣市之間的合作關係,更為緊密。但合併改制或單獨改制期間,原鄉鎮市公所也改制為區公所後,組織、功能、業務與權限,還有施政績效上的表現,卻往往不如原有的鄉鎮市公所,也引起不少的討論。

  例如,地方自治學者紀俊臣教授,在2011年12月9日,投書台灣的中國時報專欄文章:「區公所為何不如鎮公所?」一文,即指出:區公所為何不能達到如鄉鎮市公所時代的服務績效?其關鍵的原因,在於區改制係直轄市的必要條件之一,但政府制度仍須宜有因地、因時制宜的「權變」考量,包括:

  第一、區公所的法定職權宜予法制化。地方制度法固然只限於地方自治團體的職能設定,但地方制度法所授權的「地方行政機關組織準則」,係中央的法規命令,依地方制度法規定,直轄市政府自須遵守,以符行政程序法依法行政原則之貫徹執行。因之,關於區公所在其他行政法制未即配合賦予:「其主管機關,在鄉鎮市區為鄉鎮市區公所」前,可暫由該組織準則為準據性之規定,以使區公所不再僅是直轄市政府的授權性派出機關而已。也就是說,寄教授期待在區公所有明定的「法定職權」後,可以有機會恢復往日的部份雄風,不至於是一蹶不振的軟腳蝦。

  第二、區公所的預算編製宜有最低需求額。紀教授認為,由於縣市及鄉鎮市以往皆依最低需求額編製年度預算,致使鄉鎮市能有必要的軟、硬體建設投資,以展現地方特色;但在改制區公所後,直轄市本身即無最低需求額的設定,更遑論區公所有此機制設計。因之,區公所的年度預算本身起伏很大,對軟、硬體的「投資預算」,更可能因局處的「大權在握」,而致可有可無。他認為如只知成就局處,而不知成就市政與區政,將無法展現直轄市長重視基層區政,關懷直轄市內各區特色的旨趣。

  整體而言,紀教授認為區公所在直轄市的法律定位,仍有檢討的餘地,如能再度強化區政體制之機能,相信應可有效提升區公所的服務績效,以為基層民眾建立服務新里程。

  最後,「住民自治」(住民の意向を自治運営に反映させる),還是目前台灣比不上日本的地方,蓋今年後半年由馬祖民間人士所提出的「馬祖是否要設置觀光度假區附設觀光賭場」之地方公民投票,雖獲「連江縣公民投票審議委員會」通過,及獲行政院核定屬地方自治事項得以辦理地方性公投,但卻因縣選委會遲遲未收到連署書(或連署書分數,依然不足),以致相關事前的行政作業連帶延宕,確定無法趕在總統大選之前進行該縣的第一次地方性公投。

  如此一來,假如未來該「馬祖是否要設置觀光度假區附設觀光賭場」之地方公民投票,縱使可以正式成案而辦理地方性公民投票的話,如因為未和總統選舉、立委選舉合併投票,即使依離島建設條例的規定,其公民投票的通過或否決的門檻遠低於公民投票法,也會因參與投票比率過低,而備受質疑,這則是台灣在推動「住民自治」的過程中,仍須克服的問題之一。


叁、結論建議

  總的來說,由上述的比較與說明可知:

  首先,日本在2011年的後半年,地方自治或地方制度改革聚焦關心的重點,包括:「大阪都構想」,希望藉由「府と市の二重行政の解消」解決大阪府知事と大阪市長有時意見不一致的問題;也有提倡「中京都」的論調,希望將愛知縣與名古屋市合併(愛知県と名古屋市が合体する「中京都」);或是,出現「新潟州」的構想,主張「新潟県と新潟市を合併」。甚至,還有地方合作聯盟、區域性政黨的各項倡議,並特別關地方性公民投票的實踐可能(亦即:住民投票の法制化と直接請求の対象の拡大),目的就是希望「住民の意向を自治運営に反映させる」,期以作為監督地方議會與地方行政首長的利器。

  其次,就台灣的發展經驗來說,和最近的日本頗為類似,也有縣市合併改制為直轄市的問題;當然,也有主張區域合作或區域聯盟的論調,持續在發酵與進行中。但是,目前台灣較弱的地方是,儘管有「中央領航、地方划槳」的思維,惟有時候中央政府特別依法律授權地方政府決定重要的地方政務,卻是出自於「卸責」(反之,是要地方協助中央「扛責」而已),例如「性專區」授權由地方自治團體自行決定即屬冰山一角。

  最後,「住民自治」(住民の意向を自治運営に反映させる),還是目前台灣比不上日本的地方,也是台灣有待努力的地方,否則離真正的「住民自治」,還是有段路要走。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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