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地方制度法專題:「議員配合款」與「議員建議款」

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


壹、問題背景

  首都台北市在前市長陳水扁任內取消市「議員配合款」之後,迄今為止,該市的府會關係確實比較容易出現劍拔弩張的現象;但也因為如此,台北市議會義無反顧而勇於監督市政府作為的力道,卻也充分展現為民喉舌、有效監督的制衡作用,未嘗不是件好事(因為市議員雖無定額的「議員配合款」,但仍可藉由市議員的建議或陳情,督促市政府從事必要的公共服務)。

  有趣的是,鄰近首都的新北市,在過去的台北縣時代(含準直轄市之時期在內)在地方政府總預算的第二預備金項下即有編列「議員配合款」之相關科目,得由縣議員指定社團或地方建設計畫後動支,且於末代的周錫瑋縣長卸任之前,每位議員一年的建議總額為1200萬元(且議長、副議長各為前述1200萬元額度的2倍與1.5倍)。此項「議員配合款」或稱為「議員配合款」的特色有二:一是每位議員皆有定額,且每位議員額度皆同,儘管議長加倍、副議長加五成;二是每位議員在自己的額度內,有實質的建議動支權限,原則上市政府是予以高度尊重的,方便議員綁樁之用,此即為人詬病之處。

  又在台北縣改制為新北市之後,首任的朱立倫市長則公開表示,新北市政府將取消已具有230年歷史的「議員配合款」,引發不少議員的疑慮甚或質疑,復為日後的府會關係埋下不安定的變數。但值得注意的是,到底朱立倫市長有無取消「議員配合款」?還是只是換湯不換藥,重新包裝並轉為「議員建議款」?基此,「議員配合款」與「議員建議款」之有無異同,即為本文所關注的核心議題。

貳、問題分析

  誠如俗諺所云:「鑑往知來」。如回顧歷史新聞,就可以發現早在200646日,當時候的台北縣政府主計室的新聞稿,即正式以議員配合款修正注意事項」(首度以『議員配合款』)為題,其詳細新聞內容如後:

  ……【北縣訊】長久以來,臺北縣政府為考量縣議員來自各鄉鎮地方基層,對地方建設事宜本於職責有其參政建議權,爰考量府會和諧,對其建議事項以計畫預算觀點,依預算法規定處理其建議案所需經費,並訂定「臺北縣政府執行議員地方建設建議案經費注意事項」及標準作業流程。

  由於近來法令規定修正、社會環境變化及因應部分涉及不法或貪瀆案件,為使現行注意事項更契合地方基層需要,縣政府爰進行通盤檢討,並就現階段面臨問題,增訂有關補助對象及金額之限制,透過相關條文之修訂,以杜見防微,予以有效改進。

  除前次配合法令修正,計畫事項如涉及財物或工程之採購,不論金額大小,應以公開招標方式執行外,本次縣政府修正重點如次:

  1.每一計畫補助以不超過總經費80%範圍內;並以15萬元為限。

  2.每團體每年補助1次為原則,一年至多補助2次。

  3.上述2項,如特殊情形應詳述理由專案簽辦。

  4.會務運作停止1年以上者,不得再申請補助。

  另縣政府重申,議員建議權應予尊重,惟業務單位仍應本持計畫預算精神對受補助單位所提計畫及其財務概算詳加審核,至於是否核准,乃仍循往例依縣政府分層負責,如:100萬元以下之專案,授權各單位主管決行,100萬元以上之專案送一層決行。

  由於議員配合款行之多年,此次縣政府修正部分注意事項,主要目的係欲透過相關條文之修訂,以杜見防微並使這些受補助之人民團體或社團健全組織,活絡有效運用補助款且不成為浮濫圖利之處亦可落實民意代表之美意,且又不會淪為民意代表之包袱。(以上新聞稿內容係節錄自新北市政府主計處網站,http://www.bas.ntpc.gov.tw/web/News?command=showDetail&postId=138353&groupId=8816201143日查詢)……

臺北縣政府執行議員地方建議案經費注意事項

一、臺北縣政府(以下簡稱本府)為執行議員地方建議案經費(以下簡稱經費),特訂定本注意事項。

二、預算編列於臺北縣地方總預算中之第二預備金,經費之動支依動支第二預備金程序辦理。

三、運用之範圍如下:

 (一)教育部分:

  1、中學、小學教學設備及活動。

  2、各公共體育活動場所修建、設備及活動。

  3、圖書館(室)設備。

 (二)經建交通部分:

  1、道路、橋樑修建。

  2、排水溝修建。

  3、公有廳舍修建、設備。

  4、村里辦公處設備或公益活動。

 (三)其他社團(縣級以上政府登記立案)及後備軍人輔導中心之設備或公益活動。

 (四)義警、義交、義消及民防等經本府認可之公益團體之設備或公益活動。

 (五)兵役協會及其鄉鎮市分會之設備或公益活動。

 (六)政黨及其附屬團體不予補助。

四、運用之期間如下:

 (一)現任議員依額度運用,年度結束依決算法等規定辦理。

 (二)卸任議員部分至遲於一年內執行完竣,不再辦理保留。

五、補助計畫之審核,依下列規定辦理:

 (一)計畫應與其主要業務有關,避免國內外旅遊、聯誼及自強活動。

 (二)每一計畫補助以不超過總經費百分之八十範圍內;並以新臺幣十五萬元為限。

 (三)對村里辦公處補助,除所提活動計畫僅涉及部分特定受益者外,不受前款總經費百分之八十範圍內之限制。

 (四)每年補助同一受補助單位以一次為原則,一年最多補助二次。

 (五)除前三款外,如特殊情形應詳述理由專案簽辦。

 (六)關於人民團體辦理會員大會、理監事會等及相關人事之費用不予補助。

 (七)辦理活動計畫內容涉有獎金及紀念品部分,應由受補助單位自籌,本府不予補助。

 (八)有關制服(服裝)部分,應與計畫內容相關且屬必要者為限。

 (九)關於補助已立案登記寺廟或教會(堂),其活動限於辦理社會教化及民俗正當活動之公益性活動。

 (十)受補助單位實際運作停止一年以上者,不得再申請補助。

 (十一)共同費用標準:

  1、誤餐費(便當)單價新臺幣八十元,若以桌餐則以每桌新臺幣五千元為上限(內含飲料)且膳費以每人每日不逾新臺幣五百元為限。

  2、比賽裁判費以每人每場新臺幣四百元,每日不逾新臺幣八百元為限。

  3、住宿費以每人每日單價不逾新臺幣七百元為限。

  4、其他共同費用標準比照「臺北縣各機關單位預算執行作業手冊」相關規定辦理。

六、地方建設建議案之採購,應依政府採購法等相關規定辦理。

七、經費之核銷、賸餘款繳回及查核規定如下:

 (一)全額補助者,全部原始憑證必須送本府核銷,賸餘款應繳回縣庫。

 (二)部分補助者,得以領據列報,原始憑證留存受補助團體保管備查,惟實際收支結算後,支出總額若低於本府補助款,除全部原始憑證必須送本府核銷外,賸餘款亦應繳回縣庫。

 (三)不論補助款金額大小,均須將經費結算表(以單項表達而非總額)、成果報告、及活動相片報本府備查。補助款如有賸餘,應主動繳回縣庫。

 (四)本府主計處得至各業務機關辦理抽查,本府得於年度中至受補助單位實地查核相關書據。

 (五)受補助單位申請補助時,應填具計畫經費來源,並同意如重覆向本府申請補助數額超過計畫總經費時,一經查獲,應即撤銷補助並悉數繳回本府補助款,且一年內不得向本府申請補助。


  從上述的新聞稿中,可知「議員配合款」早在
2006年的蘇貞昌縣長時期就已經漸漸修正為「議員建議款」。亦即,對於議員就地方基層建設所提之建議事項係以「議員建議案」視之,而建議事項所需經費亦以計畫預算觀點,即必須提報計畫,經過審查後方予補助(但仍保留「議員配合款」的每位議員皆有一定額度之特質)。且前揭修正之「臺北縣政府執行議員地方建議案經費注意事項」亦於民國95419日刊登臺北縣政府公報,要求議員建議案所提計畫如涉及財物或工程之採購,不論金額大小,均應以「公開招標」方式執行,同時要求接受補助團體經費之運用結算、成果報告需報府備查,臺北縣政府主計室及相關單位並於年度中親至各受補助團體進行實地抽查之。就此而言,議員建議動支的方式與程序比起以往的「議員配合款」已經受到很大的限制(逐步從議員的私房錢轉型為議員與行政部門的共同私房錢)。

  不僅如此,就在20101225日台北縣改制為新北市之後,新北市政府首日即廢止「臺北縣縣統籌款議員建議案注意事項」(按:該注意事項在民國9872日曾由臺北縣政府以北府財管字第0980532405號函修正「臺北縣統籌款議員建議案注意事項」名稱為「臺北縣縣統籌款議員建議案注意事項」,另將原有的「臺北縣統籌款議員建議案注意事項」作若干修正,相關的對照說明如後)。

臺北縣統籌款議員建議案注意事項

一、支用範圍及額度:

 (一)道路、橋樑修建。

 (二)排水溝修建。

 (三)公有廳舍修建、設備:含執行各項公務需用之設備充實及維修。

 (四)村里辦公處設備:每村里辦公處設備,每一年度不超過15 萬元,得購置村里辦公處或村里巡守隊執行職務所必需之設備或設備維修。

 (五)社區發展協會設備:依臺北縣政府補助社區發展協會辦理社會服務項目及基準所定之設備為範圍,每社區每一年度不超過10萬元。

 (六)大廈管理委員會設備:依「中央對臺灣省各縣(市)政府計畫及預算考核要點」第5 點第6 款第3 目,縣(市)政府依縣(市)議員所提建議,對於同一民間團體之補(捐)助金額,每一年度不超過2 萬元。設備之購置應以公寓大廈管理條例第10 條第3 項規定相關設備為範圍。

二、核定分配:依議員建議案之實際需求核撥(「中央對臺灣省各縣(市)政府計畫及預算考核要點」第5 點第5 款第2 目規定,縣(市)議員所提建議事項,不得採定額分配方式處理)。

三、採購方式:

 (一)財產或工程之採購,應由鄉鎮市公所或其他政府機關以公開招標或以共同供應契約或經常性採購訂定開口合約方式辦理;但金額在1 萬元以下且使用年限在2 年以下之設備採購,依政府採購法及其子法之規範辦理。

 (二)核定分配之同屬性工程、財物及勞務採購,不得規避「政府採購法」或「中央機關未達公告金額採購招標辦法」之適用,分批辦理採購。

四、請款方式及賸餘款繳回:

 (一)已納入公所預算辦理者,公所將領款收據送本府請款一次撥付。

 (二)尚未納入公所預算辦理者,公所將領款收據併同納入預算證明暨代表會同意墊付函一併送本府請款一次撥付。

 (三)計畫執行如有賸餘款,應繳回臺北縣政府「縣統籌分配稅專戶」。

五、財產管理:購置設備,鄉鎮市公所或受補助單位應依規定列帳管理。

六、本注意事項適用於95 年度及以後年度縣統籌款議員建議案件。


  其中,民國
9872日的修正重點在於,係因應該縣自96年度起準用直轄市相關規定,不再適用「中央對直轄市及縣(市)政府補助辦法」第五條相關考核增減一般性補助款規定,故該縣政府為獲得較佳考核成績,要求工程、財產採購應以公開招標方式辦理,已無必要,爰修正該注意事項回歸採購法等相關規定。

  另原村里辦公處設備經費每年不超過新臺幣15萬元,為配合地方建設政策實施,修正為不予限制金額,俾設備購置更具彈性,符合實際需要,以利業務順利推展。而該注意事項,於民國9872日之修正說明如下:

  原「臺北縣統籌款議員建議案注意事項」名稱修正為「臺北縣縣統籌款議員建議案注意事項」。

  一、新增訂定之目的(第一點)。

  二、為使村里辦公處設備經費更具彈性及配合需求,並利業務推展,刪除「每村里辦公處設備,每一年度不超過十五萬元」之規定(第二點)。

  三、關於核定分配,依議員建議案之實際需求,明定由本府財政局辦理核撥(第三點)。

  四、縣統籌款議員建議案之採購,應依政府採購法等相關規定辦理(第四點)。

  五、為使帳目明確及加強保管,鄉(鎮、市)公所或受補助單位應依財物標準分類等相關規定將購置設備列帳管理並保管使用(第六點)。

  六、新增現任、卸任議員建議案辦理期間(第七點)。

臺北縣縣統籌款議員建議案注意事項

一、臺北縣政府(以下簡稱本府)為執行縣統籌款議員建議案經費(以下稱經費),特訂定本注意事項。

二、經費支用範圍及額度:

 (一)道路、橋樑修建。

 (二)排水溝修建。

 (三)公有廳舍修建、設備:含執行各項公務需用之設備充實及維修。

 (四)村里辦公處設備:購置村里辦公處或村里巡守隊執行職務所必需之設備或設備維修。

 (五)社區發展協會設備:依臺北縣政府補助社區發展協會辦理社會服務項目及基準所定之設備為範圍,對於同一社區每一年度不超過新臺幣十萬元。

 (六)公寓大廈管理委員會設備:依中央對臺灣省各縣(市)政府計畫及預算考核要點第五點第六款第三目規定,對於同一民間團體之補(捐)助金額,每一年度不超過新臺幣二萬元。設備之購置應以公寓大廈管理條例第十條第三項規定相關設備為範圍。

三、本府財政局依議員建議案之實際需求辦理核撥經費。

四、縣統籌款議員建議案之採購,應依政府採購法及相關規定辦理。

五、經費之請款及賸餘款繳回,依下列之規定:

 (一)已納入鄉(鎮、市)公所(以下簡稱公所)預算辦理者,公所將領款收據送本府財政局請款一次撥付。

 (二)尚未納入公所預算辦理者,公所將領款收據併同納入預算證明暨鄉(鎮、市)民代表會同意墊付函一併送本府財政局請款一次撥付。

 (三)經費執行如有賸餘款,應繳回本府「縣統籌分配稅專戶」。

六、財產管理:公所或受補助單位應依財物標準分類等相關規定將購置設備,列帳管理並保管使用。

七、經費運用期間如下:

 (一)現任議員於任期內辦理建議。

 (二)卸任議員得於卸任後一年內辦理建議。

八、本注意事項適用於九十五年度及以後年度之縣統籌款議員建議案。


  惟無論如何,上開「臺北縣縣統籌款議員建議案注意事項」在
20101225日業已廢止的關係,學界或實務界甚或新聞媒體咸認為朱立倫市長上任之後已經取消所謂的「議員配合款」;但實際上,卻是決定比照鄰近的首都即台北市,在總預算部分取消「議員配合款」之相關科目,並將經費打散到各局處,而回覆議員日後若有「地方需求建議」,可向各局處反映,由各局處視實際情形決定。也就是說,其實朱立倫市長並沒有真的取消「議員配合款」,充其量只是換湯不換藥,重新包裝為「議員建議款」而已;但是,「議員配合款」與「議員建議款」仍有些實質的差異,諸如前者係每位議員皆有定額之動支權限,但後者並無此項特質;再如前者的動支程序,讓「議員配合款」形同是議員的私房錢,但後者係基於更為嚴格的採購規定,已將「議員建議款」轉化為議員與行政部門的共同私房錢。

  坦白說,朱立倫市長的做法與台中市胡志強市長的做法極為雷同,而與台北市的現況相仿(即雖取消「議員配合款」之相關科目的編列,但議員仍得提出地方建設需求,經市政府實地勘查確有執行必要,即可再從小型工程款或相關預算科目之經費動支,讓「議員建議款」具有「議員配合款」的部分特質)。然而,仍有若干新聞媒體認為「議員建議款」就是「議員配合款」。

  例如,以2011323日中國時報記者顏玉龍名為「議員配合款1200萬,暗渡陳倉?」的報導來說(新北市報導),即指出:新北市議員究竟有多少配合款?新北市政府雖對外聲稱未編列任何配合款,但有議員卻發現,市府仍維持往例、每人每年1200萬元,並打散在教育、工務、民政及社會局預算中,議員若「沒花光」,恐淪為市府私房錢。

亦即,新北市政府年初(2011年初)將今年度總預算送市議會審查,為了讓總預算能順利過關,朝野曾闢室協商。據了解,市政府原傾向維持上屆每人每年1200萬,但有議員認為,地方鄉鎮市代表會及公所都被廢除,1200萬元恐難滿足地方建設及鄰里、社團等需求,協商過程從1500萬元喊到2000萬元不等。由於市府對外均否認有編列議員配合款,不少未參與協商的議員,也仍未獲悉協商內容及結論,讓議員們「霧裡看花」。

不過,議會日前分組審查各局處預算時,有議員發現,民政、教育、工務及社會局的預算編列都「暗藏玄機」。其中,在工務局資本門部分,編列「全市轄內公園廣場及綠地等相關維護管理」十五億元;在民政局資本門編列區公所設備等預算共三億一千八百萬元等項目,就是作為議員配合款中的設備款之用。

至於配合款活動費部分,市政府分散在教育、社會及民政局的經常門中,包括民政局補助區公所公益活動近九千萬元、捐助宗教團體近二千萬元等。有議員質疑,新北市既然升格(改制)直轄市,就應比照台北市取消配合款慣例,且議員配合款過去常發生弊端,易孳生收回扣及成為貪瀆的溫床,甚至拿納稅人的錢,為自己選舉固樁,市政府不該說一套做一套,打散在各局處中闖關,未來若有議員未建議動支完上開配合款,這些預算恐成為市長的私房錢(以上另請參照顏玉龍/新北市報導,「議員配合款1200萬,暗渡陳倉?」,中國時報,2011323日)。

參、結論與建議

  從上述的分析可知,「議員配合款」已經從議員的私房錢轉型為議員與市長(含市政府各局處)所共有的「議員建議款」,很難全面革除。如再以台南市為例,近期台南市長賴清德有意取消「議員配合款」進而導致府會關係決裂後,卻也公開向議會表示道歉之意,並重新對外說明台南市政府將進一步通過小型工程配合款初核制度,將明確載明議員可針對200萬以內小型工程提建議案,再由市府核定後予以執行,也形同是將「議員配合款」轉型為「議員建議款」(可參照曹婷婷/台南報導,「修補府會關係,台南市府通過小型工程款制」,中國時報,201142日)。

  詳言之,依據台南市政府的最新規劃,議員仍可以針對200萬以內的小型工程提出建議(另該市業通過「一百年度議員建議新建或維修工程案件處理流程」),議員可採口頭或書面方式就地方上有工程新修必要或是風災等緊急工程提出陳情或建議交付給市政府(含各局處)辦理,並於兩週內由市政府(含各局處)完成會勘與初核,然後送給市政府秘書長或副秘書長覆核,最後再交由副市長核定之,一旦通過即可執行,與朱立倫市長、胡志強市長的做法幾無二致。

  無論如何,五大直轄市中除高雄市之外,新北市、台中市與台南市至少都已經向台北市看齊了,已經明確取消了每位議員皆有一定額度的「議員配合款」而重新轉型為「議員建議款」(不再是每位議員的一定分配額度,且也已經從議員的私房錢逐步轉型為議員與行政部門的共同私房錢,儘管或許還是有改革的空間存在;畢竟容易被批評為換湯不換藥的類似措施)。因此,吾人最後還是引頸企盼,未來的地方制度法之修正案,可以納入直轄市或縣市政府、鄉鎮市公所對於議員或代表所提地方建設事項,不得以每年度分配一定額度之經費方式處理,以杜絕「民代配合款」(如小型工程款)昔日以來的諸多流弊。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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