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太陽花學運國賠案第一審判決書及裁判要旨(臺灣臺北地方法院106年度重國字第6號民事判決)

文 / 劉孟錦律師.劉哲瑋律師
【台灣法律網】


太陽花學運國賠案第一審判決書及裁判要旨(臺灣臺北地方法院106年度重國字第6號民事判決)

【裁判日期】民國108年10月30日

【裁判案由】國家賠償

【裁判內文】https://law.judicial.gov.tw/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPDV,106%2c%e9%87%8d%e5%9c%8b%2c6%2c20191030%2c2

【裁判要旨】

(一)行政院院區及週邊係集會遊行法第6 條所定集會遊行之禁制區,然於禁制區之非法集會,於制止、命令解散,進而強制驅離時,仍應考量比例原則:
 1.按人民有集會之自由,憲法第14條定有明文。集會自由應屬表現自由之範疇,為實施民主政治最重要的基本人權。司法院大法官於87年1 月23日作成之釋字第445 號解釋文中,明示:「國家為保障人民之集會自由,應提供適當集會場所,並保護集會、遊行之安全,使其得以順利進行。以法律限制集會、遊行之權利,必須符合明確性原則與憲法第23條之規定。」並於解釋文提及「集會遊行法第6 條規定集會遊行之禁制區,係為保護國家重要機關與軍事設施之安全、維持對外交通之暢通……均屬防止妨礙他人自由、維持社會秩序或增進公共利益所必要,與憲法第23條規定並無牴觸。」另於解釋理由書表示:「憲法第14條規定人民有集會之自由,此與憲法第11條規定之言論、講學、著作及出版之自由,同屬表現自由之範疇。本於主權在民之理念,人民享有自由討論、充分表達意見之權利,方能探究事實,發見真理,並經由民主程序形成公意,制定政策或法律。因此,表現自由為實施民主政治最重要的基本人權。國家所以保障人民之此項權利,乃以尊重個人獨立存在之尊嚴及自由活動之自主權為目的。其中集會自由主要係人民以行動表現言論自由;至於講學、著作、出版自由係以言論或文字表達其意見,對於一般不易接近或使用媒體言論管道之人,集會自由係保障其公開表達意見之重要途徑。依集會遊行法第2 條規定,所謂集會係指於公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動。遊行則指於市街、道路、巷弄或其他公共場所或公眾得出入之場所之集體行進。集會自由以集體方式表達意見,為人民與政府間溝通之一種方式。人民經由此方式,主動提供意見於政府,參與國家意思之形成或影響政策之制定。從而國家在消極方面應保障人民有此自由而不予干預;積極方面應提供適當集會場所,並保護集會、遊行之安全,使其得以順利進行。又集會自由之保障,不僅及於形式上外在自由,亦應及於實質上內在自由,俾使參與集會、遊行者在毫無恐懼的情況下進行。是以法律限制集會、遊行之權利,除應遵守憲法第23條必要性原則外,尚須符合明確性原則,使主管機關於決定是否限制人民之此項權利時,有明確規定其要件之法律為依據,人民亦得據此,依正當法律程序陳述己見,以維護憲法所保障之權利。」「集會遊行法第6 條係規定集會、遊行禁制區,禁止集會、遊行之地區為:一、總統府、行政院、司法院、考試院、各級法院。二、國際機場、港口。三、重要軍事設施地區。其範圍包括各該地區之週邊,同條第二項授權內政部及國防部劃定之。上開地區經主管機關核准者,仍得舉行。禁制區之劃定在維護國家元首、憲法機關及審判機關之功能、對外交通之順暢及重要軍事設施之安全,故除經主管機關核准者外,不得在此範圍舉行集會、遊行,乃為維持社會秩序或增進公共利益所必要,同條就禁制地區及其週邊範圍之規定亦甚明確,自屬符合法律明確性原則,並無牴觸憲法情事。」基此,集會自由係受憲法保障表現自由之範疇,惟關於集會遊行法第6 條所定之集會遊行禁制區之限制,係符合憲法第23條比例原則之規定。有關於集會遊行法第6 條之規定,曾於91年6 月間作修正,未刪減原定之禁制區,而增列「總統、副總統官邸」及「各國駐華使領館、代表機構、國際組織駐華機構及其館長官邸」亦為禁制區,成為現行規定(大法官另於103 年3 月21日做成之釋字第718 號解釋,對於釋字第445 號解釋有所補充,就提及集會遊行法第6 條規定之部分係不受理)。是於現行法制下,除經主管機關核准者,否則行政院院區及週邊不得作為集會、遊行地點。
 2.公民與政治權利國際公約第21條規定:「和平集會之權利,應予確認。除依法律之規定,且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共衛生或風化、或保障他人權利自由所必要者外,不得限制此種權利之行使。」我國於98年間制定施行之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」,於第1 條明示「為實施聯合國1966年公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約(以下合稱兩公約),健全我國人權保障體系,特制定本法」,第2 條明示「兩公約所揭示保障人權之規定,具有國內法律之效力」,上開公民與政治權利國際公約之規定,已經由國內立法程序轉化為我國之內國法,具有法律之效力。前揭國際公約,雖明文保障和平集會之權利,惟仍表達「在法律有規定,且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共衛生或風化、或保障他人權利自由所必要時,得予以限制」。集會遊行法第6 條之禁制區之規定,既為立法者以法律明文規定禁止集會遊行之區域,且立法禁止之目的,係為防止妨礙他人自由、維持社會秩序或增進公共利益所必要,是以,亦不與上開國際公約之規定牴觸。
 3.原告係於103 年3 月23日晚間至24日清晨,在行政院院區及週邊進行集會行為,且事前並無經主管機關核准,已與集會遊行法第6 條第1 款之規定相違,係屬非法之集會。又集會遊行法第25條規定:「有左列情事之一者,該管主管機關得予警告、制止或命令解散:一、應經許可之集會、遊行未經許可或其許可經撤銷、廢止而擅自舉行者。二、經許可之集會、遊行而有違反許可事項、許可限制事項者。三、利用第8 條第1 項各款集會、遊行,而有違反法令之行為者。四、有其他違反法令之行為者。前項制止、命令解散,該管主管機關得強制為之。」同法第26條規定「集會遊行之不予許可、限制或命令解散,應公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護,以適當之方法為之,不得逾越所欲達成目的之必要限度。」是以,在禁制區進行之非法集會,主管機關雖得命令解散,且得以強制為之,惟仍應公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護,以適當方法為之,不得逾越所欲達成目的之必要限度。
 4.所謂比例原則(又稱最小侵害原則),依行政程序法第7 條規定:行政行為,應依下列原則為之:1.採取之方法應有助於目的之達成(適當原則)。2.有多種同樣能達成目的之方法時,應選擇對人民權益損害最少者(必要原則)。3.採取之方法所造成之損害,不得與欲達成目的之利益顯失均衡(均衡原則)。本件於103 年3 月23日晚間至24日清晨在行政院院區及週邊進行之非法集會,起因於103 年3 月間立法院審議服貿協議事宜,引發部分群眾不滿,於同年3 月18日在立法院(非禁制區)集會,表達反對審議過程等訴求,部分群眾並於同年3 月23日前往行政院(禁制區)抗議,有部分陳抗群眾衝破封鎖線,甚至有人以油壓剪、鐵橇破壞行政院鐵拒馬,或係破窗闖入行政院中央大樓建築物內,肆意破壞物品等情事,致使時任行政院院長江宜樺向時任警政署長王卓鈞表達希望於翌日上班前淨空行政院區非法集會民眾之意,由時任臺北市政府警察局局長黃昇勇統籌執行驅離任務。系爭集會地點,以被告臺北市政府警察局為集會遊行之主管機關,主管機關考量行政院係國家行政之中樞,每日均需處理國家各項重要行政事務之聯繫、決策等事宜,並斟酌系爭集會範圍,係包含由中央警力維護,有門禁管制,非公眾得自由進出之行政院院區,及週邊供公眾出入通行之道路,為保護國家重要機關之安全、維持對外交通之暢通,以及維繫其運作功能及其人員不受外在干擾下正常行使職權等目的,決定進行強制驅離,應屬符合比例原則。只是,系爭集會雖前階段有部分民眾破壞拒馬、破窗闖入,惟持續集結、加入之群眾,係以靜坐、呼口號之方式在該處進行和平集會(並無集體之攻擊、武裝或暴力行為),故於進行柔性勸說、喊話、命令民眾自行解散仍無效果,而需以強制力執行驅離時,應以使民眾離開禁制區作為所欲達成之目的,所採取之方法,係包含以強制力促使不配合離開之民眾離開所在處所(禁制區)之一切行為(例如:將手勾手民眾之身體分開、將躺著、坐著之民眾拉離、抬離等),惟不應包括基於教訓、洩憤、報復等逸脫前述目的而攻擊民眾身體之行為。
 5.對於非法「和平」集會之驅離,警察人員本應避免使用強制力,俾以避免發生寒蟬效應,惟由於此等集會畢竟係屬非法,倘於以柔性勸說命令解散等方式無從達解散目的時,施用強制力進行之驅離,係不得已之決定,且既然係以強制力進行驅離,於警察實施強制力之過程中,難免會有發生摩擦、碰撞、拉扯等而使民眾之身體受傷或財物受損,如有因此而造成受驅離民眾之身體、財產之損傷者,在不逾比例原則之範圍內,仍屬依法行政之行為,國家不負損害賠償責任,惟若係逾越比例原則之過當行為,既已超出依法行政之範圍,國家自仍應負損害賠償責任。
 (二)關於警察執行勤務須遵守之相關規定:
 1.按「警察人員執行職務時,所用警械為棍、刀、槍及其他經核定之器械。警察人員依本條例使用警械時,須依規定穿著制服,或出示足資識別之警徽或身分證件。但情況急迫時,不在此限。」「警察人員執行職務時,遇有下列各款情形之一者,得使用警棍指揮:一、指揮交通。二、疏導群眾。三、戒備意外。」「警察人員執行職務時,遇有下列各款情形之一者,得使用警棍制止:一、協助偵查犯罪,或搜索、扣押、拘提、羈押及逮捕等須以強制力執行時。二、依法令執行職務,遭受脅迫時。三、發生第四條第一項各款情形之一,認為以使用警棍制止為適當時。」「警察人員執行職務時,遇有下列各款情形之一者,得使用警刀或槍械:一、為避免非常變故,維持社會治安時。二、騷動行為足以擾亂社會治安時。三、依法應逮捕、拘禁之人拒捕、脫逃,或他人助其拒捕、脫逃時。四、警察人員所防衛之土地、建築物、工作物、車、船、航空器或他人之生命、身體、自由、財產遭受危害或脅迫時。五、警察人員之生命、身體、自由、裝備遭受強暴或脅迫,或有事實足認為有受危害之虞時。六、持有兇器有滋事之虞者,已受警察人員告誡拋棄,仍不聽從時。七、有前條第一款、第二款之情形,非使用警刀、槍械不足以制止時。前項情形於必要時,得併使用其他經核定之器械。」「警察人員依法令執行取締、盤查等勤務時,如有必要得命其停止舉動或高舉雙手,並檢查是否持有兇器。如遭抗拒,而有受到突擊之虞時,得依本條例規定使用警械。」警械使用條例第1 條第1 、2 項、第2 條、第3 條、第4 條、第5 條分別定有明文,且依同條例第12條規定:「警察人員依本條例使用警械之行為,為依法令之行為。」得據以阻卻違法。上述第2 條至第5 條規定,係有關於得使用警械之情形,應屬警械作用發動之要件。另按「警察人員應基於急迫需要,合理使用槍械,不得逾越必要程度。」「警察人員使用警械之原因已消滅者,應立即停止使用。」「警察人員使用警械時,應注意勿傷及其他之人。」「警察人員使用警械時,如非情況急迫,應注意勿傷及其人致命之部位。」警械使用條例第6 條、第7 條、第8 條、第9 條分別定有明文。前述規定係就警械使用所為之制約及原則。
 2.上述第1 條要求警察人員使用警械時須穿著制服或出示足資識別之警徽或身分證件之規定,係於91年6 月26日修正增訂,斯時立法理由為:「增訂警察人員依法執行勤務時,必須依警察服制條例規定穿著制服及配帶標識,如穿著便衣應出示足資辨別之警徽或身分證件,以利民眾辨識,避免誤會或造成不幸傷亡」,是其立法目的應係在使民眾從外觀得知係警察人員執行勤務,避免民眾因不知係警察正在執行職務而於誤會中觸法或抗拒時造成傷亡。依原告所提蒐證光碟列印畫面,及本院當庭勘驗光碟查知之內容,在行政院一樓大廳內,確實有部分執行驅離勤務之警察係身著全黑制服、黑色頭盔,且無警徽、臂章等可資識別所屬單位(按此應係特勤中隊員警),惟由當時行政院院區內外現場已集結為數眾多身著制服或手持警盾(制服或警盾上有警察或POLICE字樣)之警察,黑衣黑盔警察出現時亦係接受現場指揮官發號施令指揮調度之客觀情況觀之,並佐以多位原告於書狀中均提及現場佈有大量警力、甚至於103 年3 月23日晚間已由新聞、網路得知警察將至行政院執行驅離勤務等情,堪認上揭黑衣黑盔人員雖無配戴明確標識,然應無使民眾誤認此等人員並非警察之情形。
 3.此外,警察職權行使法中亦有明定警察行使職權時應遵守之規定,其中第3 條規定「警察行使職權,不得逾越所欲達成執行目的之必要限度,且應以對人民權益侵害最少之適當方法為之。警察行使職權已達成其目的,或依當時情形,認為目的無法達成時,應依職權或因義務人、利害關係人之申請終止執行。警察行使職權,不得以引誘、教唆人民犯罪或其他違法之手段為之。」此亦為警察行使職權所須遵守之比例原則。以上均為警察執行職務時須遵守之規範。
 4.系爭集會,於103 年3 月23日晚間7 時30分許,群眾約 200餘人欲攀爬行政院大門鐵拒馬進入行政院,遭執勤員警制止,雙方發生推擠,7 時37分,群眾以油壓剪破壞鐵拒馬,以棉被覆於鐵拒馬上,翻越鐵拒馬進入行政院區內,8 時13分有群眾破窗闖入行政院中央大樓建築物內並破壞物品等情,此有卷附兩造不爭執所載內容之「臺北市政府警察局執行『行政院淨化勤務』重要狀況時序表」可參(簡字卷第109 至110 頁)。被告臺北市政府警察局本於至行政院院區執行對於非法集會之制止、命令解散、強制驅離職務,且現場已有涉嫌犯罪情事等理由,因而由警察攜帶警械至現場執行勤務,客觀上應無不合法。然於現場行使職權執行勤務之過程中,關於警械之使用,仍應依現場實際情形,決定是否使用及如何使用。
 (三)關於有無限時驅離之命令:
  原告提出「臺北市政府警察局執行『行政院淨化勤務』重要狀況時序表」、立法院103 年3 月26日內政委員會會議紀錄為證(簡字卷第109 至110 頁、北高行卷第558 至569 頁),主張被告臺北市政府警察局當時有下達限時驅離命令,導致警察因限時驅離之時間壓力,於執行職務行使公權力時,使用過激之暴力手段等情。前揭時序表顯示103 年3 月23日晚間7 時許開始有人群往行政院移動聚集,翌日即24日清晨5 時45分行政院區內淨空完畢,前述會議紀錄內容,有提及警政署長王卓鈞於接受立法委員質詢時,表示其曾向臺北市政府警察局局長黃昇勇告知要全力排除(指排除行政院院區狀況)。行政院院長為行政院之代表人,對行政院所管理,供行政內部利用,具「行政使用公物」性質之機關建築物,負有保護不受他人侵擾之義務;對於干擾或入侵者,應具禁止進入或排除入侵之權限,俾維持機關功能之正常運作,此即行政法學理上所稱之「機關家宅權」或「公法上之家主權」。因此,當行政院既有警力不能維護行政院院區之安全或排除干擾、侵害時,行政院院長自得請求具有地域及事務(集會遊行事務)管轄權限之警察機關即臺北市政府警察局協助排除。而於行政院區及週邊(禁制區)禁止集會之目的,係在保護國家重要機關之安全與功能,維持對外交通暢通。本案卷內欠缺直接明確之證據可資認定原告所稱之限時驅離命令確係存在,然而,103 年3 月24日(星期一)為上班日,衡情被告臺北市政府警察局基於維護前述公共利益之目的,希望所屬警察於上班時間開始前將行政院區淨空完畢,應屬可以想見。憲法雖係保障人民和平集會自由,惟並非漫無限制,在禁制區未經申請許可之非法集會,即屬得予限制之事例。被告臺北市政府警察局基於集會遊行法所賦予之法定職權,對於違法集會予以命令解散,本屬合法,然而,非法集會之群眾拒絕解散、以消極不配合之方式停留原地時,以原先法定較溫和之手段即制止、命令解散之方式,顯然無法達成維護公共利益之目的,在衡酌上述欲維護之公共利益及集會群眾之集會自由後,仍得採取以強制力驅離之方式為之(倘謂集會自由之保障優於一切,而不許以強制力執行強制驅離,則集會遊行法所定禁制區規定即失去意義)。而無論限時驅離命令是否存在,並不當然即會發生警察將民眾當成敵人基於教訓、洩憤、報復等心態而攻擊民眾身體之行為。
 (四)比較警械使用條例及國家賠償法之規定,本件應以被告臺北市政府警察局為損害賠償主體即賠償義務機關:
 1.按「國家賠償法第6 條規定:國家損害賠償,本法及民法以外其他法律有特別規定者,適用其他法律。又警械使用條例第11條第1 項規定:警察人員依本條例規定使用警械,因而致第三人受傷、死亡或財產損失者,應由各該級政府支付醫療費、慰撫金、補償金或喪葬費。第2 項規定:警察人員執行職務違反本條例使用警械規定,因而致人受傷、死亡或財產損失者,由各該級政府支付醫療費、慰撫金、補償金或喪葬費;其出於故意之行為,各該級政府得向其求償。第3 項規定:前二項醫療費、慰撫金、補償金或喪葬費之標準,由內政部定之。此為關於警察人員於執行職務使用警械致人傷亡時應負損害賠償責任及範圍之特別規定,於此類事件,其適用應優先於國家賠償法第2 條、第5 條、民法第192 條第1 、2 項、第194 條之規定。」(最高法院94年度台上字第672 號判決意旨、95年度台上字第1346號判決意旨參照)。前述司法實務見解,係認國家賠償法為有關於國家賠償事件之一般性規定,係普通法,而警械使用條例為特別法,特別法有明定之事項,應優先於普通法而適用,故有關非法使用警械而造成之賠償問題,倘於警械使用條例有明定者,應優先適用警械使用條例,而排除國家賠償法之適用。
 2.警械使用條例第11條第2 項規定:「警察人員執行職務違反本條例使用警械規定,因而致人受傷、死亡或財產損失者,由各該級政府支付醫療費、慰撫金、補償金或喪葬費;其出於故意之行為,各該級政府得向其求償。」對照國家賠償法第9 條第1 項規定:「依第2 條第2 項請求損害賠償者,以該公務員所屬機關為賠償義務機關。」可知,國家賠償法規定之賠償義務機關為該公務員所屬機關,通常為任用機關,亦即公務員任職及支領俸給之行政機關,而警械使用條例則規定由「各該級政府」支付「醫療費、慰撫金、補償金或喪葬費」。基此授權,內政部訂有「警察人員使用警械致人傷亡財產損失醫療費慰撫金補償金喪葬費支給標準」。然而,觀察警械使用條例之修正沿革,有關於使用警械後之責任及賠(補)償規定之條文,91年6 月26日修正前警械使用條例第10條第1 項規定由各級政府「先給予」醫藥費或撫卹費,是以,當初立法目的似乎為救急之用,並非係損害賠償範圍之特別規定(即應無排除國家賠償法及民法侵權行為規定之適用),亦即在使被害人或被害人之家屬有一筆金錢可先予處理醫療或喪葬事宜,被害人若將來提起國家賠償訴訟時,各級政府先給予之醫療費、慰撫金則視為損害賠償之一部分而可予以扣抵。警察人員執行職務違法使用警械致人受傷、死亡或財產損失,其本質上,即是國家賠償法所指之公務員因執行職務行使公權力,因故意或過失不法侵害人民之權利之國家賠償責任,在法理上殊無由國家自定統一賠償標準之理由,且應無藉由另立警械使用條例第11條第2 項規定,而限制人民得請求賠償之項目僅限於「醫療費、慰撫金、補償金或喪葬費」,及限制得受償數額之用意。
 3.本件訴訟,原告主張各原告所受之損害(附表編號1 至24均指原告本人所受之損害,編號25指原告周李玉梅等五人之被繼承人周榮宗所受之損害),均係由於被告臺北市政府警察局所屬警員違法使用警械而受有身體受傷或財產損失之損害,對被告臺北市政府所列之請求權基礎為警械使用條例第11條第2 項前段,對被告臺北市政府警察局所列之請求權基礎則為警械使用條例第11條第2 項前段及國家賠償法第2 條第2 項(本院卷一第149 頁反面),並聲明請求被告二機關應負不真正連帶債務責任。然而,考量警械使用條例第11條第2 項規定之目的應係在使被害人得向各級政府協調取得救急金,不在於限制被害人僅得向各級政府(而不得向警員所屬之警察機關)請求賠償、更不在於限制被害人僅得求償「醫療費、慰撫金、補償金或喪葬費」而剝奪其他依國家賠償法、民法規定本得請求之項目(例如:勞動能力之減損、不能工作之損失),而原告向被告臺北市政府提出之請求,業經被告臺北市政府拒絕給付,且原告亦已正式對於被告臺北市政府警察局提出請求並提起國家賠償訴訟,則使賠償責任歸由被告臺北市政府警察局作為賠償義務機關,本即於法有據(國家賠償法第9 條第1 項),且不至於出現同一被害人之不同求償項目必須由不同機關賠償之情況,致使求償途徑趨於複雜而對於請求權人滋生困擾。何況,依行政院發布之「警察機關配備警械種類及規格表」所示,警棍、高壓噴水車均屬警械之範圍,惟原告另提及之警盾、警靴並非行政院所定警械之範圍。必須是「警察機關配備警械種類及規格表」核定之警械,方有警械使用條例之適用。警察持警械所造成之損害,始能依警械使用條例之規定求償,警察非持警械(例如徒手徒腳)所造成之損害,則必須依國家賠償法之規定求償,倘身上同時有此二種傷勢,難道要區分造成各傷勢之原因,分別向「各級政府」及「各級政府所屬警察局」求償?益徵若將警械使用條例認定為國家賠償法之特別法,且就賠償之「主體」及「範圍」優先適用警械使用條例相關規定,係治絲益棼。最高法院之實務見解中,相關警械使用條例之國家賠償事件亦均以縣市政府警察局為被告。是以,本件訴訟,本院依卷附證據審理之結果,倘足認定所受損害係因警察執行職務違法侵害人民使身體受傷或財產損失等,應由被告臺北市政府警察局為賠償義務機關,負國家賠償責任。原告於本件訴訟一併將臺北市政府列為被告,應無必要。
 (五)關於舉證責任之疑義:
 1.按當事人主張有利於己之事實者,就其事實有舉證之責任。但法律別有規定,或依其情形顯失公平者,不在此限。民事訴訟法第277 條定有明文。前述但書之增訂,乃肇源於民事舉證責任之分配情形繁雜,僅設原則性之概括規定,未能解決一切舉證責任之分配問題,為因應傳統型及現代型之訴訟型態,尤以公害訴訟、交通事故,商品製造人責任及醫療糾紛等事件之處理,如嚴守本條所定之原則,難免產生不公平之結果,使被害人無從獲得應有之救濟,有違正義原則。是以受訴法院於決定是否適用該條但書所定公平之要求時,應視各該具體事件之訴訟類型特性暨待證事實之性質,斟酌當事人間能力、財力之不平等、證據偏在一方、蒐證之困難、因果關係證明之困難及法律本身之不備等因素,透過實體法之解釋及政策論為重要因素等法律規定之意旨,較量所涉實體利益及程序利益之大小輕重,按待證事項與證據之距離、舉證之難易、蓋然性之順序(依人類之生活經驗及統計上之高低),並依誠信原則,定其舉證責任或是否減輕其證明度,進而為事實之認定並予判決,以符上揭但書規定之旨趣,實現裁判公正之目的。
 2.國家對人民所負之損害賠償責任係因執行公法上任務而生者,性質上屬於公法事件,原本應由行政法院行使審判權,惟舊行政訴訟法僅允許人民提起撤銷訴訟,雖於撤銷訴訟終結前可附帶請求損害賠償,但不許單獨提起損害賠償訴訟。而因國家賠償事件數量不少,斯時行政法院之人力難以受理,故就國家賠償事件,允許請求權人向行政法院提起行政訴訟時附帶提起損害賠償訴訟,亦允許向普通法院(民事法院)單獨提起國家賠償訴訟,而成為雙軌制,於行政訴訟法修正後,雖已改採三級二審新制,惟就國家賠償事件仍採雙軌制,立法者仍未修法將國家賠償訴訟全面回歸由行政法院審判。國家賠償法第12條既明定「損害賠償之訴,除依本法規定外,適用民事訴訟法之規定」,而民事訴訟,原則上係採取辯論主義,當事人並負有主張責任及主觀之舉證責任,此與行政訴訟原則上由行政法院依職權調查事實關係(行政訴訟法第125 條第1 項參照),有相當差異。是以,向行政法院起訴與向普通法院起訴,因採證法則之不同,極有可能獲得不同之審判結論。
 3.最高法院曾於99年度台上字第836 號判決闡釋:「國家賠償法於第12條規定損害賠償之訴,除依該法規定外,適用民事訴訟法之規定。國家賠償法第2 條第2 項所定之國家賠償責任,固採過失責任主義,且得依『過失客觀化』及『違法推定過失』法則,以界定過失責任之有無,然於是項事件具體個案,衡酌訴訟類型特性與待證事實之性質、當事人間能力、財力之不平等、證據偏在一方、蒐證之困難、因果關係證明之困難及法律本身之不備等因素,倘人民已主張國家機關有違反作為義務之違法致其受有損害,並就該損害為適當之證明時,揆之民事訴訟法第277 但書規定,自應先由國家機關證明其有依法行政之行為,而無不作為之違法,始得謂為無過失,並與該條但書所揭依誠實信用及公平正義原則定其舉證責任之本旨無悖。」前述判決意旨,係針對國家賠償法第2 條第2 項國家賠償責任中關於「故意、過失」之要件,使國家須舉證說明自己無過失,而減輕人民之舉證責任。
 4.本件國家賠償訴訟,係關於原告(人民)在禁制區參與違法和平集會行為,警察攜警械執行公權力以強制力驅離人民時,有無對人民施以逾越比例原則之攻擊、毆打行為導致人民受傷之求償事件。使用警械、強制驅離,均屬國家展現公權力之高權行政行為,本屬公法事件。在立法者迄今仍將單獨提起之國家賠償訴訟歸由民事法院依民事訴訟法之規定審判之前提下,考量目前民事司法實務上,民事法院就國家賠償事件中舉證責任之分配,並無全面逕採原告所指「舉證責任倒置」(原告主張應由被告就所轄警察人員合法且無過失負舉證責任,亦即就「警察對於各原告之執法過程均符合比例原則,原告所受傷勢並非因警察執法過當、暴力攻擊而來」等事負全部之舉證責任,而非由原告舉證證明所受傷勢係由於警察之故意毆打等執法過當行為而來),且關於武器平等原則之落實,不僅只有轉換舉證責任一途,舉證責任之倒置乃屬最強烈之手段。考量國家賠償事件之公法色彩,並兼衡目前國家賠償事件仍係適用民事訴訟法之規定,及斟酌個案之間之公平,本院認為在本件訴訟以降低證明度之方式,亦即降低對於原告所提證據證明度之要求,應可符合兩造間之公平。原告關於所受傷勢是否為警察執行職務以強制力逾越比例原則所造成一節,縱並無拍攝到被警察攻擊而受傷過程之客觀錄影畫面可資認定,仍得由原告提出證人之證言,或以診斷結果顯示受有過重傷勢、受傷部位係人體致命或要害部位而具高度危險性等情事,認其已舉證證明至使法院心證度達到降低後之證明度,獲得該待證事實為真實之確信,即應認已盡舉證責任。
 (六)關於各原告之主張,經審認之結果:
  本件被告針對附表一編號1 至24之原告及周榮宗於103 年3月23日、24日是否有在系爭集會現場出現一事,係主張只要經檢察官起訴(刑法第306 條第1 項無故侵入建築物附連圍繞土地罪嫌)或經刑事判決列為被告者,均不爭執此人當時有在現場,而原告張秉生、林志傑係本院刑事庭104 年度原囑訴字第1 號刑事判決所列之被告,原告蘇俊雄、周妙珍、黃昰森、尹新堯、邱育南、黃泰綸、李孟融、鄭元鈞、汪家慶、潘寬、陶漢則係本院刑事庭104 年度易字第492 號刑事判決所列之被告(因行政院秘書長嗣後撤回告訴,渠等均為不受理之判決),足認被告對於此部分原告當時在場一節並不爭執。然而,其餘原告(李宗霖、李昇璋、鄭運陽、周倪安、廖科驊、林瑞姿、江政韓、洪廷毅、蕭永裕、藍中佑、黃貴蘭)及周榮宗,或有由新聞媒體拍攝到當時在場者,或有驗傷時間係在前述驅離行動發生後之密接時間者,且當天參與系爭集會之人士眾多,檢察官顯然並未將進入行政院之全部人士起訴,況有無在場一事係單純之客觀事實(本件之爭執重點應係在所受傷勢是否為警察逾越比例原則暴力攻擊所致),衡情當事人尚無刻意虛捏、偽稱在場之必要,本院斟酌全案情形,認關於編號1 至24原告及周榮宗斯時在場等情,應堪認為真實。
 (七)按國家損害賠償,除依本法規定外,適用民法規定。國家賠償法第5 條定有明文。不法侵害他人之身體或健康者,對於被害人因此喪失或減少勞動能力或增加生活上之需要時,應負損害賠償責任。不法侵害他人之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操,或不法侵害其他人格法益而情節重大者,被害人雖非財產上之損害,亦得請求賠償相當之金額。民法第193 條第1 項、第195 條第1 項前段分別定有明文。又慰藉金之賠償須以人格權遭遇侵害,使精神上受有痛苦為必要,其核給之標準固與財產上損害之計算不同,然應可斟酌雙方身分資力與加害程度,及其他各種情形核定相當之數額(最高法院51年度台上字第223 號判決意旨參照)。關於上述經認定係受警察執行職務逾越比例原則導致身體受傷之當事人(李孟融、鄭運陽、陶漢、周倪安、林志傑、江政韓、蘇俊雄、黃昰森、黃貴蘭、周榮宗)因參與集會活動,卻遭警察以過當之暴力相向,因身體疼痛、對國家機關之失望而受有精神上痛苦,可想而見,是其等請求賠償慰撫金,應屬有理。
 (八)本件應無過失相抵規定之適用:
  按損害之發生或擴大,被害人與有過失者,法院得減輕賠償金額,或免除之。重大之損害原因,為債務人所不及知,而被害人不預促其注意或怠於避免或減少損害者,為與有過失。民法第217 條第1 項、第2 項定有明文。前揭規定之目的在謀求加害人與被害人間之公平。所謂被害人與有過失,係指被害人苟能盡其善良管理人之注意,即得避免其損害之發生或擴大,竟不注意,致損害有發生或擴大情形之意。被告雖抗辯原告與有過失云云,然而,原告於103 年3 月23日、24日參與系爭集會,雖係在禁制區且未事先經主管機關核准,而屬不合法之集會,惟前揭情事僅屬使被告取得集會遊行法第25條警告、制止、命令解散權限及進而強制驅離之法定事由,乃係被告得依法行政之基礎,原告與其他陳抗民眾係採和平靜坐形式抗議,被告雖得制止、命令解散、甚至以強制力驅離,惟被告行使國家公權力之方式仍須遵守比例原則,避免過當,原告主張係合理信賴被告不會以違法方式行使公權力,不會逾越比例原則等情,應屬可採。本件各原告之求償,經本院認定確有遭受警察逾越比例原則執法過當致權利受侵害而得求償之部分,係因警察執行職務行使公權力有逾越比例原則而施以暴力所發生,被告既未舉證說明各原告有何與有過失之具體原因(例如:在警察行使公權力之過程中,有以積極行為對警察施以暴力、阻礙公權力執行等情形),應認並無與有過失之情事,即無民法上開過失相抵規定之適用。

【裁判法官】民事第四庭 法官 張婷妮

資料來源:司法院

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