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論法律保留原則於司法院大法官解釋中之適用(下)

文 / 翁偉翔
【台灣法律網】


七、不同類型之法律保留原則於司法院大法官解釋之適用:

(一)干預行政:
憲法第二十三條明文規定,人民之自由權利,非有法律根據不得限制之。在干預人民自由權利之干預行政內,應適用法律保留原則,並無疑問。因此,除特別權利關係暫且不論外,干預行政應適用法律保留,並且有進而主張國會保留之事例:

1、適用「國會保留」之事項:

(1)租稅構成要件:
司法院大法官就有關課稅事項,多次作成「租稅法定」之解釋,認為納稅義務人、稅目、稅率、租稅減免以及租稅優惠等構成要件事項,應以法律規定之。(釋四一三號理由書第二段,如附件)

(2)租稅違章之裁罰程序:
我國內地稅稅務違章案件之處罰,向來規定移送法院裁定,其程序則適用行政院民國四十三年十月二日發布之「財務案件處理辦法」。惟法院大法官釋字第二八九號(如附件)理由書則認為,應以法律為規定。民國八十一年十一月二十三日修正公佈之稅捐稽徵法第五十條之二以下,已將稅務違章案件改由稽徵機關自行處分,受處分人如有不服,應依行政救濟程序辦理。

(3)一次記二大過之標準:
司法院大法官釋字第四九一號(如附件)解釋文表示:「憲法第十八條規定人民有服公職之權利,旨在保障人民有依法令從事於公務之權利,其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權,國家應建立相關制度,用以規範執行公權力及履行國家職責之行為,亦應兼顧對公務人員之權益之保護。公務人員之懲戒乃國家對其違法、失職行為之制裁。此項懲戒得視其性質,於合理範圍內,以法律規定由其長官為之。中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分,為限制人民服公職之權利,實質上屬於懲戒處分,其構成要件應由法律定之,方符憲法第二十三條之意旨。公務人員考績法第十二條第一項第二款規定各機關辦理公務人員之專案考績,一次記二大過者免職。同條第二項復規定一次記二大過之標準由銓敘部定之,與上開解釋意旨不符。…」因此,公務人員之免職懲處,係須直接以法律為規定之國會保留事項。

(4)臨檢:
司法院大法官釋字第五三五號(如附件)理由書第二段表示:「…臨檢實施之手段:檢查、路檢、取締或盤查等不問其名稱為何,均屬對人或物之查驗、干預,影響人民行動自由、財產權及隱私權等甚鉅,應恪遵法治國家警察執勤之原則。實施臨檢之要件、程序及對違法臨檢行為之救濟,均應有法律之明確規範,方符憲法保障人民自由權利之意旨。」

2、適用「一般法律保留」之事項:

(1)行政罰:
對於行政罰的部分,司法院大法官亦主張,應由法律明文規定行政罰的意見及法律效果,法律雖亦得授權以命令作為補充規定;惟其授權之目的、範圍及內容必須具體明確。(釋四○二解釋文,如附件)

(2)空氣污染防制費之收費辦法:
依司法院大法官釋字第四二六號(如附件)解釋文:「空氣污染防制費收費辦法係主管機關根據空氣污染防制法第十條授權訂定,依此徵收之空氣污染防制費,性質上屬於特別公課,與稅捐有別。惟特別公課亦係對義務人課予繳納金錢之負擔,其徵收目的、對象、用途自應以法律定之,如由法律授權以命令訂定者,其授權符合具體明確之標準,亦為憲法之所許,…」

(3)遊藝場業之輔導管理:
為避免兒童及青少年沉迷於電動玩具,因而荒廢學業及產生其他不良後果,教育部基於職權發布「遊藝場業輔導管理條例」,禁止電動玩具業容留未滿十八歲之兒童及青少年進入其營業場所,對違反之業者,並規定撤銷其許可。法院大法官釋字第五一四號(如附件)解釋文認為:「人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障。有關營業許可之條件,營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁,依憲法第二十三條規定,均應以法律定之,其內容更須符合該條規定之要件。若其限制,於性質上得由法律授權以命令補充規定時,授權之目的、內容及範圍應具體明確,始得據以發布命令,迭經本院解釋在案。教育部中華民國八十一年三月十一日台(八一)參字第一二五○○號令修正發布之遊藝場業輔導管理規則,係主管機關為維護社會安寧、善良風俗及兒童暨少年之身心健康,於法制未臻完備之際,基於職權所發布之命令,固有其實際需要,惟該規則第十三條第十二款關於電動玩具業不得容許未滿十八歲之兒童及少年進入其營業場所之規定,第十七條第三項關於違反第十三條第十二款規定者,撤銷其許可之規定,涉及人民工作權及財產權之限制,自應符合首開憲法意旨。相關之事項已制定法律加以規範者,主管機關尤不得沿用其未獲法律授權所發布之命令。前述管理規則之上開規定,有違憲法第二十三條之法律保留原則,應不予援用。」

(4)租稅法之補充規定:
租稅之構成要件故應以法律為直接規定;惟為貫徹課稅公平或簡化稽徵作業,司法院大法官除肯定為增加人民納稅義務之施行細則規定外,亦容許未經法律授權而為有關法律正確解釋,或對技術性、細節性事項之規定。(釋四三八號解釋文,如附件)

(5)役男入出境:
司法院大法官釋字第四四三號(如附件)解釋文認為:「憲法第十條規定人民有居住及遷徙之自由,旨在保障人民有任意移居或旅行各地之權利。若欲對人民之自由權利加以限制,必須符合憲法第二十三條所定必要之程度,並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定。限制役男出境係對人民居住遷徙自由之重大限制,兵役法及兵役法施行法均未設規定,亦未明確授權以命令定之。行政院發布之徵兵規則,委由內政部訂定役男出境處理辦法,欠缺法律授權之依據,該辦法第八條規定限制事由,與前開憲法意旨不符,應自本解釋公布日起至遲於屆滿六個月時,失其效力。」

(二)給付行政:
法律保留原則,原係用以節制國家對人民自由權利之干涉;惟隨時代演進,社會型態驟變,國家對人民提供服務之給付行政大量增加,人民自由之內涵及保護需要亦不同於往昔,給付行政應否適用法律保留原則,遂成為行政法學之重要問題。近年來給付行政各領域中,經制定法典予以明文規定者多,有關給付行政法律保留之爭議,其重要性已逐漸減少。

在自由主義時代,自由之概念,在於人民保有自主之領域,非有法律根據不受國家之干涉;惟在人民依賴國家服務日深後,對因依賴而生之不自由,則須經由法律之保障,而重獲自由。因此,自由之意義不在於不受國家之干涉,而在於分享國家之給付,法律保留遂由干涉保留而擴張至給付行政。惟法律保留未必確保人民之生存條件,因為立法機關對於給付行政即可透過立法程序行使立法權,制定法律予以規範。對給付行政要求法律保留,並未擴大立法機關原所未有之立法權限,而係縮減行政機關之活動空間。因此,應尋求折衷期間之方案。

因此,國家為達成社會、經濟或文化政策之目的,長期對眾多之相對人為給付時,事屬日常之行政事務,應適用法律保留,由法律對有關之細節,作有拘束力及「可預見」之規定,並授予人民有關之權利。然而對於突發狀況,例如自然災害或景氣危機,須緊急應變之情形,則無須法律之事前授權,以立即達成其效果。此外,國家對相對人之給付,如足以產生第三人之負擔時,亦應以法律規定之。

1、中央政府總預算:

所謂「預算法」,係指各年度之國家預算法案(法定預算),而非抽象規定如何編造及執行預算之法律。例如我國除有後者意義之預算法外,每年由立法院依憲法第六十三條議決之預算案,亦經三讀程序完成,故亦可謂為形式意義之法律。司法院大法官釋字第三九一號解釋之解釋理由書認為:「立法院依憲法第六十三條之規定,有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案及條約案等之權限,立法院審議各種議案之過程及方式,依其成文或不成文之議事規則規定,有應經三讀程序者(如法律案及預算案),有僅須二讀者(法律案、預算案以外之議案),更有雖經二讀,但實質上未作逐條討論即付表決者,此類議案通常為條約或國際書面協定,蓋審議時如對行政院提出之原案作條文之修改或文字之更動,勢重開國際談判,如屬多邊公約,締約國為數甚多,重新談判殆無可能,立法機關僅有批准與否之權。所以有上述之差異,皆係因議案性質不同之故。預算案亦有其特殊性而與法律案不同;法律案無論關係院或立法委員皆有提案權,預算案則祇許行政院提出,此其一;法律案之提出及審議並無時程之限制,預算案則因關係政府整體年度之收支,須在一定期間內完成立法程序,故提案及審議皆有其時限,此其二;除此之外,預算案、法律案尚有一項本質上之區別,即法律係對不特定人(包括政府機關與一般人民)之權利義務關係所作之抽象規定,並可無限制的反覆產生其規範效力,預算案係以具體數字記載政府機關維持其正常運作及執行各項施政計畫所須之經費,每一年度實施一次即失其效力,兩者規定之內容、拘束之對象又持續性完全不同,故預算案實質上為行政行為之一種,但基於民主憲政之原理,預算案又必須由立法機關審議通過而具有法律之形式,故有稱之為措施性法律(Massnahmegesetz)者,以有別於通常意義之法律。而現時立法院審議預算案常有在某機關之科目下,刪減總額若干元,細節由該機關自行調整之決議,亦足以證明預算案之審議與法律案有其根本之差異,在法律案則絕不允許法案通過,文字或條次由主管機關自行調整之情事。是立法機關審議預算案具有批准行政措施即年度施政計畫之性質,其審議方式自不得比照法律案作逐條逐句之增刪修改,而對各機關所編列預算之數額,在款項目節間移動增減並追加或削減原預算之項目,實質上變動施政計畫之內容,造成政策成敗無所歸屬,政治責任難予釐清之結果,有違立法權與行政權分立之憲政原理。又憲法第七十條規定:「立法院對行政院所提預算案不得為增加支出之提議」,立法院審議中央政府總預算案應受此一規定之限制,而立法院不得在預算案之外以委員提案方式為增加支出之提議,復經本院釋字第二六四號解釋釋示有案。立法委員於審議預算案時,雖不變動總預算金額,僅對各機關原編預算之數額在款項目節間作移動增減,然就被移動而增加或追加之原預算項目言,要難謂非上開憲法所指增加支出提議之一種,其情形與不增加總預算金額,在預算案之外,以委員提案方式為增加支出之提議,實質上亦無不同,既涉及施第計畫內容之變動與調整,易導致政策成敗無所歸屬,責任政治難以建立,尚非憲法之所許。至立法委員對行政院所提預算案所顯示之重要政策如不贊同時,自得就其不贊同部分,依憲法所定程序決議移請行政院變更,其相關之預算項目,自亦隨之調整;或於審審議預算案時如發現有不當之支出者,復得逕盡為合理之刪減,均足達成監督施政,避免支出浮濫致增人民負擔之目的。」

2、社會保險:

社會保險屬給付行政之一環,不僅其法律關係為公法之性質,且基於保險所生之權利義務,其影響重大,屬法律保留範圍,應以法律或法律授權之法規命令訂之。司法院大法官釋字第五二四號(如附件)解釋文第一段即說明:「全民健康保險為強制性之社會保險,攸關全體國民之福祉至鉅,故對於因保險所生之權利義務應有明確之規範,並有法律保留原則之適用。若法律就保險關係之內容授權以命令為補充規定者,其授權應具體明確,且須為被保險人所能預見。…」

(三)特別權力關係:

法律保留的例外,即所謂的「特別權力關係」,例如公務員關係、兵役關係、學校關係、監獄關係以及其他營造物關係中、國家與人民建立遠較一般情形為嚴格之法律關係,學說上稱之為「特別權力關係」,以往均認為在此種關係中,人民被吸收進入行政內部,不再適用規範國家與人民之「一般權力關係」之基本權利、法律保留以及法律救濟等制度。
惟司法院大法官會議在將近十年前開始就針對「特別權力關係」有所突破,從釋字第一八七號、第二○一號、第二四三號直到第二六六號解釋,使其範圍越來越明確,舉例如后:

1、懲戒處分:

法院大法官會議釋字第二九八號(如附件)解釋文就明示對於公務員有重大影響之懲戒處分,應有法律救濟途徑,有關法律應重新加以檢討,或制定法律來明確規定。

2、免職:

目前有關法律雖尚未修訂,不過大法官會議釋字第二九八號解釋文:「憲法第七十七條規定,公務員之懲戒屬司法院掌理事項。此項懲戒得視其性質於合理範圍內以法律規定由其長官為之。但關於足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分,受處分人得向掌理懲戒事項之司法機關聲明不服,由該司法機關就原處分是否違法或不當加以審查,以資救濟。有關法律,應依上述意旨修正之。本院釋字第二四三號解釋應予補充。至該號解釋,許受免職處分之公務員提起行政訴訟,係指受處分人於有關公務員懲戒及考績之法律修正前,得請求司法救濟而言。」故大法官會議解釋第二四三號、第二六六號等均係針對「訴訟救濟權之有無」進行解釋,故人民因故遭到免職,可採取適當救濟途徑尋求解決。

3、公法上的財產權事項:

大法官會議釋字第三一二號(如附件)解釋文:「公務人員之公法上財產請求權,遭受損害時,得依訴願或行政訴訟程序請求救濟。公務人員退休,依據法令規定請領福利互助金,乃為公法上財產請求權之行使,如有爭執,自應依此意旨辦理。」,以此作為大法官會議釋字第一八七號、第二○一號、第二六六號之補充。

參、結語:

法律保留原則目前的問題乃是保留範圍的問題。保留的範圍愈寬對人民愈好。但是保留的範圍應考慮國家立法機關的「立法效能」,假如立法效能不高,過度強調大法留的範圍,會使行政僵化。法律保留原則強調「無法律即無行政」。假如立法的技術及立法的效能能夠提高,則配合擴大法律保留的範圍就是很好的,但是假如立法的效能及技術不好,則就要加以考慮。雖然德國目前的通說係採「重要事項說」,對於保障及實現人民權利重要的事項是屬於法律保留,我國在這一方面應該也沒有問題,但是對於公共利益重要的事項,是否要像德國一樣,主張應屬法律保留,就必須要加以考慮。另外有關「特別權力關係」之有關法律尚未修訂,雖已經大法官會議之解釋,對於免職的事項及公法上的財產權事項,是可以請求法院救濟的,但這些都是針對公務員而言的,至於其他有關傳統上被認為屬於特別權利關係者,例如公立學校學生等,是否也應像公務員一樣作重大的改變,還值得進一步探討。此外,法律保留並不禁止以法律授權訂定授權命令,但職權命令則有問題,授權命令是否在授權時應明確,大法官會議在第三一三號解釋中表示,立法機關在授權行政機關訂定授權命令時,其授權的內容及範圍應該具體明確,使人民能夠「預見」國家的行為,即「授權明確性原則」。目前行政機關辦理事情,很多是用命令,用命令並不是不可以,但是命令必須要合法,同時也要劃分行政規則與命令的界限,不可以用行政規則來限制人民的自由權利(註22)。

我國憲法只有個別特別法律保留,而無一般法律保留的明文規定,但經由一般憲法基本原則的解釋,仍可推論出一般法律保留原則的存在。特別法律保留與一般法律保留間所存在乃特別法與普通法之關係。依特別法優於普通法原則,則國家事務凡落於特別法律保留之範疇者,直接依各該特別法律保留之規定,立法者即有義務以法律規定之,毋庸再援引透過憲法解釋導出的一般法律保留原則;唯有不屬特別法律保留列舉範圍內之事項,始回溯到一般法律保留原則判斷是否應以法律定之。

單獨從以保護人權為主旨的法治國原則推論不出一般法律保留的要求,因為命令與法律具有相同適合於追求人權保障之目標的形式上特徵。通說所持以「民主原則」作為法律保留憲法依據的主張,主要關鍵在於立法權擁有兩項為行政權所無之特徵,即「直接民主正當性」與「特殊的議事程序」兩者。功能結構取向解釋方法則從比較法律與命令在功能與結構條件上之差異著手,於賦予該項差異諸如保障國家決定「正確性」及有效保護、實現基本權利等特殊的憲法上意義後,從中演繹出法律保留的憲法要求 (註23)。



註22:參見翁岳生、<法治行政之時代意義>,輯於氏著<法治國家之行政法與司法>、頁7-14(頁P225-232)(台北:月旦,1994年8月一版二刷)。
註23:參見許宗力,<論法律保留原則>,輯於氏著<法與國家權力>,頁1-97(頁117-213)(台北:元照,1999年10月元照初版第一刷)。

(全文完)

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作者簡介
行政院海岸巡防署海岸巡防總局人員訓練中心教官
國立海洋大學海洋法律研究所研究生

 

 

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