壹、前言
二十年來，中國大陸實施的改革開放已使社會發生結構性的變化，也使沿海地區及一些重要城市人民的生活有了實質的改善。而經濟逐步市場化、私有化的發展，事實上已根本動搖了中共政權原來經濟上集中、政治上集權、意識形態上專制高壓的統治基礎，也因此，使得人民對政治民主化的要求日益升高。
中共高層提出三個代表〔中共始終成為中國先進社會生產力的發展要求（經濟面）、先進文化的前進方向（文化面）、最廣大人民的根本利益（社會面）的忠實代表〕、三個創新(理論創新、政策創新及體制創新)。暗含意識形態的重要突破及政治領域的探索轉型，並有意針對黨政部門引入社會政治體系之溫和轉變，在共黨專政前提下逐步降低黨、軍對社會之控制。
中國大陸在重要政策措施上，機構人事精簡案(政府事業單位、中央及省級黨務部門、省級政府機構)棄而復拾(「國務院」的事業單位已大幅裁減人員。目前市縣鄉機構改革亦準備啟動)。「軍企脫鉤」停而復進終見成效。肅貪的廣度和力度達到空前高峰，並強調須透過改革體制，從源頭上防止權力不正當運用。媒體管制部分放寬(特別在揭發貪腐事例上)。各項司法改革方案(「人民法院5年改革綱要」、「檢察改革3年實施意見」、「完善人民陪審員制度」草案、「被告緘默權」引進遼寧省司法規章等)陸續出現。這些行政革新舉措與「政改」之重新啟動有一定程度之關連性。
中國大陸「十五屆五中全會」公報宣示「要適應經濟改革和現代化建設的要求，繼續推進政治體制改革，加強民主法制建設，加強政治建設，推進決策的科學化、民主化，擴大公民有序的政治參與」。五中全會於2000.10.9~11日在北京舉行，「十五計畫」重點是針對農業、工業、服務業的經濟結構調整，北京有人將之稱為「經濟結構調整會議」。由於大陸經濟發展迅速，會議公報宣稱已順利完成鄧小平所提出的改革開放「三步走」戰略的前兩步，達成了在本世紀結束前達到小康社會水準的目標。
「十五計畫」承前啟後，象徵第三步戰略的開始。改革開放政策不僅讓大陸經濟體質與文化為之丕變，連帶地也迫使中共政權性質改變，原列寧式的極權黨國體制，歷經第二階段的後極權式的威權政體，放棄過去的革命理想，開始重視專業，意識形態的作用下降，現已進入第三階段，出現與若干發展中國家相似的「軍事威權組合性政權」，其特徵是制度渙散，國家目標不明，價值凌亂，以利益為導向的組合式國家統合力出現，展現出局部多元化、人民的政治參與期望提高、以及新的發展型意識形態的出現等現象。
貳、中國大陸的法律制度改革
按照中國共產黨第十五次全國代表大會和十五屆二十全會的要求，這次國務院法律制度改革的目標是：建立辦事高效率、運轉協調、行為規範的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。
改革的原則是：按照社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開；按照精簡、統一、效能的原則，調整政府部門的職權結構，實行精兵簡政；按照權責一致的原則，調整政府部門的職責權限，明確劃分部門之間權責分工，完善行政運行機制；按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設。
一、中國大陸加強立法的理由：
1. 從經濟性立法漸次轉移到政治性、組織性立法。
2. 法律文化尚未建立，難以落實法治。
3. 推動法制現代化，對大陸之政治制度與意識形態產生影響。
4.貫徹中共中央權力下放精神。
二、中共法律制度改革的歷程：
（一）促進大陸法律變革與發展之動因
從大陸推行改革開放以來，隨著經濟現代化的進展，法制現代化逐漸成為關注的重點，1996-1997年，在鄧小平「一手抓建設，一手抓法制」的思想和「依法治國，建設社會主義法制國家」的基本方針下，政治法律制度、經濟法律制度、刑事法律制度、刑事訴訟制度和司法、仲裁、律師、公證制度之立法工作皆相繼進行建制。
在法制宣導上，更進一步推行「三五」普法運動（第三個五年規劃的法制宣傳教育運動）。大陸希望在法制機制之建設與法治觀念之推廣下，配合社會主義市場經濟，以逐步形成有「中國特色」社會主義法律體系，達到法制現代化之目的。依照西方學者的觀察，大陸當局決定推動法制建設，其考量之因素如下：
1.擴大吸引外資，滿足外商對法律保障的要求
2.社會結構鬆動
3.經濟交易秩序日趨複雜
4.農業社會轉型為工業社會法制化的要求
5.發展特區經濟或獎勵投資制定相關特別法規
6.加入國際組織的配套法律要求
（二）大陸法制係從經濟性立法到政治性、組織性立法
為了配合經濟改革，大陸展開了大規模的法制現代化工作，希望藉由立法質與量之提升，以逐步建立一符合社會主義市場經濟發展之環境。同時大陸亦肯定了法制現代化是社會主義精神文明建設與社會發展的可靠保障，惟有針對目前「有法不依，執法不嚴，違法不究」之現況予以變革，才能保障市場經濟之穩定發展。
經濟建設一直是大陸當局之優先政策目標，為了達到這個目標，法律被工具化、意識形態化，但隨著社會之快速發展，欲將法律之規範僅局限於經濟領域，已越來越不可能。因此，觀察最近大陸之立法工作，已有從經濟性立法漸次轉移到政治性、組織性立法之傾向。1998年「九屆全國人大常委會」第6次會議上，李鵬所指示之「九屆全國人大常委會立法規劃」中，所列之89件立法項目中，即包括了「立法法」、「監督法」等憲法類法律；「公務員法」、「行政收費法」、「行政許可法」、「行政強制措施法」等行政類法律；而「新聞法」、「出版法」、「結社法」等攸關言論、結社自由之法律亦列為立法重點。
（三）與社會主義市場經濟相應之法律體系建制
1993年「八屆全國人民代表大會」成立後，就決定了要在5年任期內，從規範市場經濟主體和市場行為、維護市場秩序、加強宏觀調控、完善社會保障制度等方面，形成社會主義市場經濟法律體系的基本框架。1995-1996年，「全國人大」及其常委會繼續把經濟立法作為重點。1995年，「全國人大」制定了「中國人民銀行法」，「全國人大常委會」制定了「關於懲治違反公司法的犯罪的決定」、「票據法」、「擔保法」、「保險法」、「關於懲治虛開、偽造和非法出售增值稅專用發票犯罪的決定」等相關經濟性法律。1996-1997年3月「八屆全國人大」第5次會議召開之際，「全國人大」制定了「行政處罰法」，修改了「刑事訴訟法」、「刑法」等基本法律；「全國人大常委會」制定了「合夥企業法」、「鄉鎮企業法」、「拍賣法」等經濟法律。以大陸「刑法」之修正為例，其中大幅增訂了經濟犯罪處罰之規定，將破壞經濟秩序之行為，皆納入基本法律「刑法」中予以規範，可看出大陸當局對經濟秩序法制化之重視。
（四）中共的人權概念與改革
一九四八年十二月十日，聯合國通過「世界人權宣言」的日子，聯合國大會也決定這一天為「世界人權日」，日本還把涵蓋這一天的這一周定為「人權周」。
1. 中共未使用人權術語
自1949年中華人民共和國成立以來，在正式法律文件中，似乎並未使用過「人權」（Human Rights）的術語，只有相關的「人民權利」（People’s Rights）。中共的法學界遵循馬列主義毛澤東思想，認為「權利」是指國家通過憲法和法律所確認的公民實現某種行為的可能性。與之相對的「義務」是指國家通過憲法和法律所確認的公民從事某種行為的可能性。既然「權利」是國家授予的，中共認為，國家是階級專政的工具，只能按不同的階級授予不同的權利，因此權利也就有階級性，不同階級有不同的權利，不能有超階級的「人權」。
2. 中共的人權改革
中共為建立和健全人民民主的政治制度，保障人民當家作主的民主權利。1949年召開的中國人民政治協商會議，通過了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》，選舉產生了中央人民政府，宣告了中華人民共和國的誕生。《共同綱領》明確規定，國家政權屬於人民，人民依法有選舉權、被選舉權以及思想、言論、出版、集會、結社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威遊行的自由權；廢除國民黨反動政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護人民的法律、法令，建立人民司法制度。
1953年2月，中國頒佈《中華人民共和國選舉法》，同年12月開始在全國範圍內進行普選，登記選民占18歲以上公民的97%，其中85.88%的選民參加了選舉，共選出基層代表566.9萬人、全國人大代表1226人，具有廣泛的代表性。這是中國歷史上第一次全國規模的普選運動，實現了人民參與管理國家事務的民主權利。
1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開，在充分體現人民民主的基礎上，通過了《中華人民共和國憲法》。憲法草案在提交全國人民代表大會審議前，向全國公佈交付全國人民討論兩個多月，共有1.5億人參加討論，提出116萬多條修改補充意見和問題。在如此廣泛的全民討論的基礎上制定國家憲法，這不僅在中國歷史上是破天荒第一次，而且在世界歷史上也屬罕見。
《憲法》規定了國家的性質和國家機構的職能，規定了公民的權利和義務，奠定了中國民主和法制建設的基礎。人民民主的基本政治制度的建立和健全，為人民實現當家作主的權利提供了根本的政治保障。生存權、發展權和經濟、社會、文化權利的巨大改善公民、政治權利得到有效保障中國依法保障公民享有廣泛的基本自由和權利。憲法明確規定，公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威和宗教信仰的自由；公民的人身自由、人格尊嚴和住宅不受侵犯；公民的通信自由和通信秘密受法律保護。
國家大力發展新聞出版事業，使公民行使言論、出版自由提供良好的條件。婦女、兒童權利的保護新中國成立後，婦女參與管理國家和社會事務的權利依法受到保障，參政水平不斷提高第一屆全國政協中女委員的比例?6.6%，而第九屆全國政協中女委員有341人，占委員總數的15.54％。中共十五大代表中有女性344人，占代表總數的16.8％。目前，國家領導人中有4位女性；國務院系統有女正副部長18人少數民族的平等權利和特殊保護。
在1998年選出的第九屆全國人民代表大會中少數民族代表占14.37％，在第九屆全國政治協商會議中少數民族委員占11.7%,均大大超過少數民族占全國人口8.9%的比例；55個少數民族都有自己的代表和委員。目前，全國共有少數民族幹部270多萬人，在中央和地方國家權力機關和行政機關、審判機關、檢察機關都有相當數量的少數民族工作人員。
（五）中共法律制度改革的影響評估：
1.中共法律制度無法充分合理化，使行政高效化的目標有所折損。
2.法治化起步遲緩，亟需建立守法觀念，及執法的嚴謹程度。
3.科技設備仍處於低度使用階段，機關資料仍需大批人力處理。
4.中共法律制度改革帶來嚴重的分流下崗問題，留任人員的士氣也大受影響。
5.人民及企業對於中共法律制度改革多抱持支持的態度。
6.中共「以黨領政」的不可避免性，使中共法律制度改革的成效受到限制。
（未完）
(劉孟錦律師)
