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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 方承志

「超憲法信賴保護原則」能適用嗎?

文 / 方承志
【台灣法律網】


    每一次聽到政治人物或媒體名嘴批評政府施政說:「改革不要做半套」?從今日考試院的年金改革草案來看,以前去年嚷嚷吵吵的退休人員年終慰問金一案,都涉及了政府對於公務員┌憲法位階信賴保護原則」適用探討的問題。從年終慰問金的歷史沿革那麼多年了,都已經成為政治上被改革的對象了,怎麼還會討論信賴保護原則適用內容呢?其最主要的還是一紙行政上「退休人員年終慰問金發放要點」的行政命令效力上,因為如果通過立法院三讀會議通過的經費預算,在預算法的執行上是有等同法律效力的預算。所以才會衍生這每年通過年終退休金發放的程序慣例,是不是有憲法及法律上信賴保護原則適用的問題爭議?而不是主要放在行政命令是不是適用信賴保護原則的問題上。因為行政命令在給付行政的規範上,在政治上可分為憲法的受益權,而實踐在政府預算的實施上,在預算法的效力上可分為法律上受益權,與一般行政上行政命令的受益權,二者是屬於不同法令位階請求權效力的規範,前者法律因為已經有一定實施內容的規範所以是強制性的,後者則因為要通過立法院預算(政策)審查所以是非強制性的。

    在非強制性行政給付的行政命令,其規範賦予的給付請求權內容,是以議會通過實際的經費預算作為給付標準的,其經費預算與行政命令內容不符時,是主管機關要修改行政命令的問題。也就是說如果立法院沒有通過預算,在法律上這項年終慰問金給付請求權,就屬於政府主管機關經立法院費額度內,依據立法院決議或原來不牴觸立法院決議的範圍內,才是可以實施發放給付的範圍,但是不可以為不公平或差別待遇給付。進一步說慣例發放年終慰問金的法律屬性上,在信賴值得保護原則適用上,第一原則是法律所不禁止的,預算沒有經過立法院會議審查階段當然不是確定給付的範圍,而且這個審查就是限制行政機關濫行發放所做的限制規範,所以行政命令的給付請求權在法律上,並不是毫無限制及開放性的,且預算法本身的執行就是憲法第23條比例原則限制人民權利的適用規定,當然不會有憲法上信賴保護原則適用餘地。

    今日政治上已經把憲法信賴保護原則再行政給付原則上無限上綱,可以說是想在創造┌超憲法信賴保護原則」,提供這些人在法理上請求給付的一個依據,但是反觀今日政府對於過去施政成果,一一檢視改革的實際內容來看,有些不但是沒有法源依據,甚至是法理及法律都錯誤的也有,但是這些行之有年的給付行政,受益的當事人也適用憲法的信賴保護原則嗎?我們很難想像在這種要主張創造「超憲法信賴保護原則」,對於政府政治改革方案的推動要如何進行?因為任何一毛錢都不能動的改革,無疑的是鼓勵錯誤的政策是可以延續下去的,將錯就錯還能受到信賴保護,這種錯誤在改革上還要加以承認是對的真是改革嗎?這不是教大家政治上指鹿為馬,以及利用權力及知識的傲慢,這樣的政治改革會有希望嗎?今日的退休年金改革草案中,無疑的就是一種承認公務員既得權並任意擴大給付範圍,違背退休年金改革一體適用的最大約束原則,如果立法後這政策精神是立法精神的一部分,那請問立法院審議鼟過的法律牴觸立法精神時,在法理上立法精神同樣也通過審議內容有法案的效力,請問憲法第23條人民的權利義務可以法律限制,解釋上應該包括立法內容的法律案吧!那麼在同樣的法律位階上,那個法律效力是可以被優先執行的呢?如果是如此那就算通過欺騙的法案,也是會因為牴觸立法精神而被宣布無效的吧!否則在立法院包裹表決下的審查內容,可能會因為很難精準的審查出其未來實際會發生爭議的內容,所導致行政效果的難以執行或財政(務)惡化,這當然是法律精神的解釋上所不能容許的,否則承認這種法律上給付請求權法律效力的結果,豈不就是創造成立了「超憲法信賴保護原則」,那真的會是一項政治上真正的改革嗎?

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