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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 方承志

從公民與政治權利國際公約看公務員的言論自由

文 / 方承志
【台灣法律網】


    公務員服務法第四條第二項:┌公務員未得長官許可,不得已私人或代表機關名義,任意發表有關職務之談話。┘。基本上從這一點作為公務員言論自由的基本限制來看,在中華民國98年5月14日公布的┌公民與政治權利國際公約┘,其中第十九條第三項規定:┌本條第二項所載權利之行使,附有特別責任及義務,故得予以某種限制,但此種限制以經法律規定,且為下列各項所必要者為限:(一) 尊重他人權利或名譽;(二) 保障國家安全或公共秩序,或公共衛生或風化。┘,而此公約對言論自由的規定則在本公約第十九條第二項規定:┌人人有發表自由之權利;此種權利包括以語言、文字或出版物、藝術或自己選擇之其他方式,不分國界,尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由。┘。所以所謂構成以私人或代表機關名義,任意發表有關職務之談話,在本公約規範下必然是屬於第十九條第三項第二目的:┌(二) 保障國家安全或公共秩序,或公共衛生或風化。┘。

    在公務員服務法第四條第一項,對於┌國家安全┘的言論自由限制規定已明:┌公務員有絕對保守政府機關機密之義務,對於機密事件,無論是否主管事務,均不得洩漏,退職後亦同。┘。而所謂國家機密的定義範圍,則以┌國家機密保護法┘所規定之公文內容,以及┌主管機密範圍項目彙編┘為準。至於社會秩序、公共衛生或風化,則以刑法規定該章節及條文規定內容,其言論自由的傳播,是否足以構成妨礙社會秩序或造成混亂、造成公共傳染病的危險及恐慌,或侵害個人受保護的隱私等言論的限制而言。也就是說公務員在這些範圍外,以本公約的規範標準是有言論自由的。

    在這裡公務員受到較大的限制的規定,其實是公務員服務法第四條第二項:┌公務員未得長官許可,不得已私人或代表機關名義,任意發表有關職務之談話。┘。因為這內容包括了不確定法律概念,也就是說政府機關尚未定案且列入機密的案件內容,將可能因為言論自由的封口令而受到限制。也就是說依據政府資訊公開法第七條第一項規定的十款政府主動公開資訊內容,公務員談(評)論是絕對受到言論自由保障的;至於第十八條規定限制公開或不予提供者,其主要規範是主管機關對於該主管政府資訊內容的公開限制,並不包括政府資訊公開法第十八條第一項九款的已公開政府資訊部分,這對於其他公務員的言論自由的,其主要意義還是在於刑法判例早對於┌已公開之秘密不為機密┘有所規定。

    另外從現行政府對於公務員網路的言論自由管制來看,行政院人事行政總處101年10月31日總處培字第1010056927號書函:┌公務人員不宜於上班時間或以公家電腦上網連結臉書、噗浪等社交網站,從事與執行職務無關之相關網路行為。┘。其主要目的是在政府網管資源的利用與管理問題上,而不是真正對於所有從事與執行職務無關言論的控管,這在管理上與上述對於言論自由的限制是有所差別的。

    至於依公務人員考績法施行細則第十三條第三項規定訂定之平時考核獎懲規定中所列:┌言行失檢,足以損害機關聲譽或他人聲譽,情節輕微(較重)者。┘,所謂┌言行失檢┘不是公務人員考績法施行細則規定的本身,其在言論自由的限制上,會不會因為複授權孫法令的規範已超越母法法律原則?在考績法施行細則第十三條第一項第二款第二目中只有:┌違反紀律或言行不檢,致損害公務人員聲譽,或誣陷侮辱同事,有確實證據者。┘記一大過,至於以下的懲處則在考績法施行細則第十三條第三項規定授權『各機關』決定。考績法施行細則裡面並沒有┌足以損害機關聲譽┘一項,而且都以┌有確實證據者┘為依據,不是單純的┌情節輕微(較重)者。┘。可是一般機關自行訂定的平時考核獎懲規定中,都加入了這二項擴大考績法施行細則限制規範內容的規定,本來在考績法施行細則規定這樣的要件,在┌公民與政治權利國際公約┘第十九條中,只要是對於言論自由的限制,就必須在上述原則以法律定之,且必須在┌保障國家安全或公共秩序,或公共衛生或風化┘以法律規定,所以在┌國家安全┘與┌損害機關聲譽┘二者中是否等同?這些子子規定當然在本公約適用上會發生疑義?而這才是公務員在言論自由中應該細細斟酌與評估,不要踏入灰色地界而不自知,而造成自己的損失與困擾。

註一:中華民國98(2009)年05月14日公布┌公民與政治權利國際公約┘
第十九條 一 人人有保持意見不受干預之權利。
二 人人有發表自由之權利;此種權利包括以語言、文字或出版物、藝術或自己選擇之其他方式,不分國界,尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由。
三 本條第二項所載權利之行使,附有特別責任及義務,故得予以某種限制,但此種限制以經法律規定,且為下列各項所必要者為限:
(一) 尊重他人權利或名譽;
(二) 保障國家安全或公共秩序,或公共衛生或風化。

註二:依公務人員考績法施行細則第十三條第三項規定訂定之┌臺北市政府及所屬各機關公務人員平時獎懲標準表┘第五點第二目及第六點第二目規定:┌言行失檢,足以損害機關聲譽或他人聲譽,情節輕微(較重)者。┘可資參照。

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