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老舊公有宿舍存在的幾個法律問題

文 / 方承志
【台灣法律網】


公有老舊宿舍為政府自大陸播遷來台後,爲照顧軍公教人員及眷屬,所實施的出租或借用眷舍使用的福利措施,可是良法美意卻因為法律及時空變遷,現住人可以因老舊眷舍改建現代住宅,並以國民住宅方式低價承接這些高檔地價地段的房屋,也因為政府法令規定眷舍處理時,可以發給一筆搬遷補償費,因為這些都是要符合一定條件才能實施的,為了這些利益要與政府相爭的結果,造成現住人往往不願直接交還所有眷舍權利,也因此造成了眷舍處理法律上的千瘡百孔弊病叢生。本篇文章主要在就現存幾個主要法律關係來說明如下:

一、租賃與借用關係

現行退休公務員宿舍占有宿舍的佇要法律關係來源,一個是有償租賃關係,一個是無償的使用借貸關係。前者必須訂定租賃契約約定租賃期限,一般皆以「任職期間」作為租賃期間,任職期滿或退休就必須交還公有宿舍的所有權利。民法在契約中對於「期間」規定,必須具有「始期」與「終期」二個時間,而且其期間(日)必須是確定而可以計算的,「任職期間」雖然因為法定退休年齡是可以確定的,可是訂約起訖期間如果超過20年時,因為民法第449條規定如果當事人沒有更新契約,除了原租賃契約強制縮短為20年外,且因為公有老舊宿舍管理上通常是沒有履行這一道手續,於是就會形成不定期租賃契約。而後者借用宿舍的法律關係,通常指的是首長職務宿舍,其無償使用關係成立在「首長」之職務關係上,終止後即應無償交回首長宿舍,這是在處理上要不要支付「拆遷補償費」等價金與前者最大不同的地方。

二、不定期租賃與使用借貸關係

多數退休公務員使用眷屬宿舍超過20年時,因為服務機關未重新訂立租賃契約時,就形成了「不定期租賃租賃契約」,縱然因為契約身分關係因退休而變更,其契約標的之主體並沒有改變,所以並不會影響「不定期租賃租賃契約」成立。縱然,退休時服務機關要求該公務員返還眷屬宿舍,也將因為「不定期租賃租賃契約」成立的法律關係下,在當事人提出對抗或妨訴事由下,而使公有眷屬宿舍所有權人(服務機關)無法實施要求騰空返還之權能。至於存在於使用借貸關係上的職務宿舍,使用目的終了時即負騰空返還之責任,又因為在公務上規定係無償使用的關係,只要職務關係終止就必須返還。除非該首長職務宿舍在解釋上適用「不定期租賃租賃契約」,即「任職期間」因為非固定期間,縱然訂立使用借貸契約在1年以上,其法律關係在類推適用租賃法律關係下,也將因為無固定時間而成為「不定期租賃租賃契約」。當然,「使用借貸」與「不定期租賃」的法律要件仍然是非常嚴格的,「使用借貸」的目的能不能轉換為「不定期租賃」,也可能因為實務上要求代付「地價稅」、「房屋稅」等問題而變為「默示」此項權利。至於行政上的給予這些人「搬遷補償費」等費用是不是適用此一法則,顯然在「無償使用」的法律關係上應該獨立另外一回事來看待,否則在爭議的時候也只有法官才能決定此項法律關係吧!

三、增改建修繕房屋之問題

常見老舊公有眷屬宿舍因維護處理不易,且因為房舍建築時代久遠,只有任令荒廢或由舊住戶自行管理,而舊住戶爲繼續維持居住使用權利,只有自行僱工修繕,甚至在毀損後重新修復,而產生所謂房舍「增加價值」的情形,更成為因為在發生管理機關「處理」時,要不要「補償」的法律關係爭議問題,而常發生與管理機關對簿公堂的情形。老舊眷舍在機關財產帳上雖然沒有殘值,可是形式上仍然屬於不動產登記要項,「修繕」當然是屬於原房屋權利主張的範圍。至於因為在管理機關財產帳無殘值的狀況下,並不當然代表喪失該房舍之不動產產權。有關管理機關未再向現住戶收取管理費或租金,造成現住戶要繼續居住下去的話,「修繕」就會成為現住戶的義務。

老舊眷舍因為有償費用管理關係改變的結果,使原存在(不定期)租賃法律關係,也將實質轉變為「使用借貸」關係,致使其在法律上之終止使用關係,也將在「不再居住」與「處理」二個名詞上定義周旋。而此一「修繕」關係存在的前提,也一定是先繼續存在著「使用借貸」的法律關係,因為「(不定期)租賃」一定是由管理機關負責修繕義務,而「無償使用借貸」則是由使用人負責修繕義務。至於增改建眷舍問題因為涉及「違建」及「占用」問題,並不存在管理機關與使用者之契約關係中,除非機關直接或默認該產權也是機關對於該眷舍的同一管理內容,否則就是另外「違建」及「占用」的法律關係。而該住用關係是否為該眷舍居住的主要生活內容及範圍,也可能成為判斷管理機關對於該眷舍權責的管理的責任範圍。基本上管理機關對於該「違建」及「占用」關係上,除非處理上具有建築上「同一性」要件,否則在要求騰空回復原狀時並不負任何補償責任。

四、強制執行前之占有權利關係

管理機關在處理退休員工占用老舊眷舍時,通常以員工離職或退休前所共同簽立之「公證書」,向法院申請強制執行要求騰空遷離。而該離職或退休員工對於該宿舍之占有關係,如果仍存在於原來的行政法令關係上,契約究竟是離職或退休時當然終止,或有待收回「處理」通知時才是結束契約關係的時候是有疑問的?因為期限屆滿而契約消滅後,不自動騰空搬遷而繼續佔用宿舍時,在法律上管理機關要不要有「通知」騰空搬遷不繼續續約的手續,以免造成「默認」而成立新的契約。而在等待在這一段通知的期間內,其占有眷舍算不算合法占有?其等待期間又是多久?顯然民法的規定還是主要的依據。如果管理機關「通知」超過合理期間,那麼占有這些老舊公有宿舍的人,能不能有繼續原契約權利或訂立新契約的期待權?除非是任職使用期間超過20年而繼續占用者,占用者要主張善意顯然是有很大疑義的。在依據公證書強制執行「處理」下,當然是在前提已通知騰空搬遷進行,才是履行法律上的訴訟權利保護要件。而占用人合法占用只有在未經提起訴訟要求返還並申請保全處分的情況下,是不能改變「善意占有人」為「惡意占有人」的地位。當然占用人縱然推定合法占有,並不代表合法所有人不能行使法律上的權利,只是在法律上會不會產生「權利濫用或誤用」的問題而已,而此一關係是否能構成賠(補)償關係的法律基礎,也只有上帝與法官才知道結果了。

五、不當得利的問題

當宿舍在占用人使有增益價值的時候,例如:房屋大幅修繕成為新建物的時候,管理機關要求騰空返還時要不要給予補償?在法律上可能也要探討其構不構成建築物的法律關係。在舊有眷舍上改增建通常是因為原住屋情況已無法繼續使用的情況下,而此一情況在物權法律基礎上究竟構不構成建築物的當然滅失,而因增改建行為產生新生謂登記建築物問題,通常在法律上也必須以其前後建築物是否具備「同一性」而定,如果因為風災倒塌而在原地重建顯然是新建物,如果是一般修繕則是原建物。原建物除非因為「增益關係」有不當得利關係外,在修繕關係上是不能主張費用返圜的,而此二者的法律關係主張上有無同一性顯然就是一個疑問?至於新建物則成為新物權標的,不管其認定上屬於未登記「不動產」或「動產」均屬於「違建」,而違建所有權人在「占有」的權利基礎上,除了辦理公共工程徵收時對於「地上工作物」有補償之規定外,仍然是欠缺權利保護的法律依據的。只是在法律上未被管理機關「通知」前仍被推定為「善意占有人」,而占有人依據民法第955條及第957條規定,不管善意或惡意占有人對於占有物支出之增益費用,得依關於「無因管理」之規定請求償還該費用。老舊眷舍管理機關如果無法排除占有的法律關係時,舉證該新建建物的不必要性時,就必須負擔這項民法上的責任。而增益行為是否對管理機關為「有利益行為」,顯然就會成為住管雙方爭議的焦點。而「騰空交還」就會成為是否有利益的判斷標準,也就是說房屋可使用時的「原狀」維持的義務,就是支付增益費用有無利益的判斷基準,管理機關如果沒有注意房屋現況並禁止繼續維護的話,很可能在法律上就會遭受到不利的認定,就要負起「不當得利」,或在訴訟行使上「權利濫用」的補(賠)償責任了。

六、結論

公有老舊宿舍的鐵皮屋問題,就是新違建建物存在的問題,而通常其法律關係因為新建材及施工技術在效率上的實現,使得法律行為也是被隱藏起來的,致使老舊眷舍管理機關無法及時發覺主張。而政府機關對於這樣的新違建,又因為修繕或新建為違建的認定上有法律上的困難,無法有積極的老舊眷舍處理方法,致使新問題又一再發生。我們當然在監督上不希望這些人取得不法的利益,但是法律關係變動下所賦予的權利,又豈是執法的公務員所能漠視的,否則豈不是構成所謂的權利濫(誤)用。我們只有認真檢討現存的規範缺失,防範更大損害的發生,才不會又讓民眾笑話我們處理上的專業。

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