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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 方承志

貪污案例構成要件在行政法與經濟觀點間相互影響之研究(九)

文 / 方承志
【台灣法律網】


第三節  差旅補助費詐領

最近又見媒體報導刑事警察局辦理319槍擊案浮報差旅費遭檢察官調查案件,造成大眾關切議題,事涉公務員操守及責任問題,究竟浮報差旅費應構成何種責任值得探討。所謂浮報差旅費大致分為三種情形,第一種係蓄意不實申領,第二種係申請後以儉省方式虛報,第三種係以公務車代步並申領交通費。

第一項 蓄意不實申請差旅費

在第一種係蓄意不實申請,其前提必須有詐術之實施意思,如何始構成詐術。依據最高法院判例認為,「所謂以詐術使人交付,必須被詐欺人因其詐術而陷於錯誤。若其所用方法,不能認為詐術,亦不致使人陷於錯誤,即不構成該罪。」。【註33】有關財物交付部分,財物交付若法院認機關財物所有權未移轉時,詐術實施人僅為「不法占有」時,是否會構成所謂「財物交付」?如果在這種說法上以終局結果來看,顯然刑罰法律是難以加以處罰的而且是不恰當的。所以,必須自始以財產權移轉為犯罪意思之要件,行政機關當然無自始以不法給付為目的之動機,並且是以申請內容作為給付依據而確定移轉該筆財產所有權,否則怎麼構成刑罰法律責任。當然反面來說,不法目的之行政補助款給付是不可能的,怎可能產生不法財物財產權移轉之意思。其交付自係必須基於其他法律關係,或許在未終局處分或移轉財產權之前。因為這涉及究竟以不法利益客體單獨客觀上的判斷,或必須加上行為人之主觀意思來加以決定,就犯罪意思表示之全部而言雖然毫無疑義,可是,在詐欺罪就行為對象如果意思表示沒有欠缺的前提下,就不會形成詐術實施,就像公務員作個濫好人放水圖利,算不算機關之意思表示受對方影響而有欠缺,顯然就詐欺罪構成要件內容在形成當時是有疑義的,因為陷於錯誤與同意之差別在刑法主客觀適用條件上確實是有很大差別的。因此,如果在這樣的條件下,財產所有權因為有瑕疵而造成之不真正移轉,也只能以侵占罪的條件論之。因為侵占行為必須將他人財物占入成為己有(包括財產所有權),在一財產關係未變更前之不法持有該財物之法律關係,至多係民法關係之不法占有。若要構成侵占罪責,在此過渡期間則必須先改變持(占)有關係形成財產處分或所有之行為,才能另外構成侵占行為,在此之前或許只是民法之占有行為。至於是否會構成詐欺罪,就此詐術實施不法之意思,必須使相對人於實施詐術之時即陷於錯誤觀點而言,究竟有無使該實施詐術之人,將該財產成為上述中間占有行為之可能,顯然不能僅靠當事人自己之心証,仍必須以機關是否已為財物交付之行為,及是否受詐騙意思而為此一移轉財產權之表示來決定。此一詐欺犯罪之實施構成要件若不構成,只要沒有中止犯的問題,至少在占有期間將被以構成實施詐術未遂犯論處。再當事人所採用之申請補助費或該非實施詐術理由,縱然機關事後在合理之範圍內認可,或以裁量專案變更該補助款申請之行政規定,再事後審查往前追溯之本案違規申請補助款情節,仍需就法律變更或事實變更問題,適用刑法第2條規定探討,此時,顯然亦不得不就超過採認之合理範圍外之超額申領補助款加以採認論罰,否則將無法制止行政上任何補助款之詐術實施行為。

第二項 申請後以儉省方式虛報補助款

第二種係申請後以儉省方式虛報補助款,差旅補助費按規定均需事先申請並經審核,否則因自備交通工具往返或其他減省時間方式而獲取差額利益。其情節當係事前知情並施用詐術而有虛增(報)情節,其間情節而有可議者,在於詐術實施提出之受審查不實文件,究竟是依據規定規範標準提出之形式上合法文件,或是自行評估出差勤期間而虛(浮)報之申請文件,兩者對行為人之主觀犯意當然有所不同,後者,如果涉及故意評估不實之情況,領用後當然會構成詐欺罪責。一般主管當然皆知情有此一情況會發生,申報人違反此一不得虛增(報)違規情節亦為事實,可是詐術實施時必須使對方陷於錯誤,審核主管亦皆依申領規定核發。惟差旅費涉及實際公差天數多寡之認定,就若有儉省之方式時之觀點而言,究應由申領之當事人或主管事前提出憑辦,或授權在既定最低規範之核准範圍內檢具核銷。對該當事人此一違規申領情節而言,顯然對於超出最低規範部份並無規定不罰,且推卸不知情之情事。

本節應予討論者係此一浮報差旅費後卻儉省行為,通常分為兩種行為。一為事前申領(包含借支)行為未核銷前發現情節,亦可能同時含核銷費用行為之實施後被發現之行為。付款行為亦分為,事先借支款項及事後核銷部份。一為自行墊付後申領,包含審核時發現與通過審核支付後發現。重點在貪污治罪條例第5條第1項第2款規定之「利用職務上之機會,詐取財物者」,係屬刑法規定外之特別構成要件,不論上述何種情形,申領「差旅費」屬與職務有關之職務上之機會當無疑義,只要構成刑法詐欺罪仍應處罰。依此一情形觀之,其申領差旅費計費依據基本標準係屬固定,此一標準並非變動費用,僅出差日數決定出差費用之多寡,究竟「浮報差旅費」出差日數之最低標準如何判斷,將成為決定是否有構成「浮報」,及不法利益計算之依據。

至於不實申領出差費,是否另構成偽造文書之罪:就偽造文書罪之構成要件而言,其不實部分必須於文書出示時即為不實,縱然為事後文書內容或條件發生變更,如發生出差事由或工作內容屬事後變更或儉省之理由時,顯然事前蓄意詐欺必須經證明為造成本項詐術之理由,與經事後證明之理由處罰上是有所不同的,例如:出差費用經申請審核並支領後,發生被提前召回而未繳回差額的情況,究竟其犯意是自召回之時起多久時(期)間後計算,或究竟應以詐欺罪或侵占罪,顯然都會有疑義。再被詐欺之補助費只要係事前自行支付,即無所謂構成要件解釋之「財產交付」之行為,更遑論以預借(支)方式屬無償借貸契約,依上節見解不視為終局財產權之移轉,在借貸使用目的未達成前是否負有償還義務,顯然要視借貸契約目的規範內容而定,借貸當然可以是公法規定,可是權利義務是否適用民法規定就是一個爭議?借貸後之核銷行為之前或核銷後被發現,而有公法上服勤義務之爭議,並且遭逕自扣款繳回,或許可以解釋是機關之自助行為,可是決不是借貸契約內容之行為,此一扣款行為階段就詐欺罪之構成要件而言,對於履行公法與民法之複合法律關係上,財產可以因契約關係而無法達成終局財產給付之關係時,至少跑不了廟,即不得論以詐欺犯旣遂罪。就算要論以詐欺未遂犯,顯然亦應討論其提出核銷時之財產權交付狀態,蓋核銷時退費情形因當然以事實證明其無犯意,固不得論處本案詐欺罪。若核銷時再要求機關再增加補助款給付費用,或將原借支款項銷帳而拒絕繳回剩餘款,則此時方屬有財產權交付行為,得以詐欺罪構成要件符合論處。

另就所稱提出申請補助費用時,有偽造文書情節並於事後變更或成立而言。據上述,如於核銷期間前變更,如無因事後改變成為不實文書之情形,當不能認為仍屬犯罪實施行為之一部分顯無疑義。再就圖利罪而言,違反授權之法令及主管之裁量命令。就法律證據而言,若無反證證明所違反之明確法令規定為依據,顯然主管不得任意推翻更動原先的決定,否則,行政補助費在施加以合理之最高限制規定後,僅以實施申請時之各項最低標準費用計算後,而超出最高規範限制時,且不依實際物價水準調整,若課以詐欺或圖利顯然亦並非合理。再參考公務員出國出差時得因前往各國,因應各國之實際生活物價水平,給予不同之零用金而言,如因故滯留外國或提前返國,對以簽約代辦之旅行社可否要求其退費,或公務員應退回其剩餘之補助費用,此一變動因素因非申請時所得預料,只要在最高給付規範範圍內,此當非屬刑事責任範疇,可資參照。顯然違反本節浮報申請國內差旅費規定者,其意圖虛(浮)報之事實及不法意圖,成為本案應提証加以證明之處罰法律依據,否則即應於核銷審核時要求切結要求覈實銷帳繳回多餘補助款,或依申請人之實際銷帳及結帳結果給付,以落實其詐術實施之犯意,否則即不得以該罪係受推定犯罪而論罰。

有關本節在審核人不要求申請人提出切結書,以該不實申請書之提出,在審查人之實質審查下通過核銷時,究竟是否屬於騙術手法,其重點在於審查人是否限於錯誤【註34】。就形式合法性而言,審查人通過審核絕對是合乎規定。就實質面而言,則申請超額補助費之公務員確有詐欺之意圖及行為,以「圖利罪」而言,形式上合法將不構成「違背法令」,以詐欺罪詐術之實施而言,因該公務員之隱性或實質違反規定,縱致該補助款之形式上合法核發,卻終局產生財產權之移轉交付行為,縱然事後提出該案工作報告、行程或費用分攤等報表提供採納,亦將確立該詐欺犯罪之行為成立並無疑義。

第三項 以公務車代步並詐領交通補助費行為

第三種係以公務車代步並申領交通費情形,本案應討論者係有無雙重圖利罪,或構成偽造文書罪之情節。後者分析已如上述,前者派車出差當屬公務用途,許可上並無疑義。至於因派車後仍重覆申領交通費,屬是否構成詐欺雙重圖利問題,因其派車使用公務車並申領交通費之申領行為,可能在出差前或出差後一併申請,或出差前後不同時間提出申請。因公務車派車單、非出差報告單或費用申請單提出時機並非一致,派用公務車後其重覆申領之交通費,依現行實務規定必然會另以同一用途提出費用申請單,若派車單後於費用申請單提出,而非事前提出或同一時間送出。因現行實務辦理上無法加以直接審核,縱審核時要求提出切結說明,不論申請人提出理由或文件為何,主管人員甚難據以審核,然出差派車又重複申領交通補助費,確難阻卻其違法性。

據上述情節所述,其犯罪實施行為確實為派車及申領費用二項積極行為,達到重覆詐領交通費款項目的而構成詐欺罪責。需加探討者係該二項法規內容性質不同且有互相牴觸之規定時,二實施行為間與詐欺罪犯罪構成要件相互間,究竟應否建立連結關係課以刑法。按本案係以派車單派車後不得再行申領交通費為前提,在1人以上出差並派車之情形,是否同撘便車之其他人均不得申領交通費,顯然應以派車單申請人數內容為限,不在派車申請單申請登記範圍內之人。因此時申請人以外之人並未立有文書,縱然這些人未提出申請文書而使用公務車出差,卸詞推託為儉省費用且不違反規定,顯然其搭乘公務車仍屬違反公務申請規定不得推卸。本案雖無申請文書之提出,與偽造文書罪犯罪構成要件不符。然依其申領交通費不實內容,已包括本節搭乘公務(交通)車規定之違反,因為就提出文書不實情節,申請交通費之文書部分而言,當然包括其使用公務車後再多加申報交通費之單據,縱然其他之人主張申領單填具內容全依規定,所有內容暨費用均包括在內均經審核且並非不實,文書之不實係因文書提出後,事後改以其他方法實施,或變更原申請書內容,若非事先預謀或事後變更,造成核銷未把搭乘公務車部份扣除,使事後陳核在明知的狀況下造成不實,而使兩者均屬違反行政規則,造成文書內容真實性之變更而有可罰性。若行政規定不再課以提出變更申請,或應返還超額申領義務,申領人並拒絕返還該超額費用,而致影響該申請文書真正真實性情節,顯然超額申領仍不得謂無構成偽造文書罪。

在本案情節,顯然事前申請時,縱然主管審核申請單時並非違反規定而通過手續。前後兩者依程序通過申領之交通補助費費,其核准發放交通補助費之範圍並未改變則無疑義。以兩者之執行均屬事後變更而造成浮報情節時,在此一詐術之行為實施後,暨機關交付不法財物情形被發現後,若未被告知應返還款項時,該已執行之核發交通費範圍,其「違背法令」究屬因該交通費申領人之實施行為時,或被發現違規後而即時始變更追溯往前為違法狀態,此因法律關係狀態之改變影響及於違法性效力時,更遑論不法犯意之起始點足以證明其違法之效力可追溯至行為時,此一觀點之差異性將在適用刑法罪責構成要件上之可罰性均將有所爭議。或曰因服務機關之違法通知後,產生給付交通補助費給付時機合法性之探討?若發現違法之時尚未給付,則僅生是否構成詐欺未遂犯問題。若給付時機在發現違法之前,就民法或行政上而言,將產生是否另行處分或撤銷之法律效力問題,該不法利益之財產所有權關係將陷於不確定,而將使法律關係更改為「占有」之關係,而使侵占之動機及侵占之起始點認定更加困難。如未加以重新確認該不法關係,將影響該公務員之違法性之法條(侵占罪)變更適用關係。至於公務員對占有權源或所有權之法律關係有爭議時,與侵占罪構成要件必須所持有之物為他人之物,其所有權必須為確定之狀態,處罰構成要件上當然有所不同。然亦不得不謂該不確定之補助款項仍為公款(物)之性質,拒絕返還時仍難規避「侵占」之刑責【註35】。然若違法當事人在刑事追溯前繳回該不法利益,必造成文書真實內容之變更,顯然在構成詐欺罪之前提,必須以犯罪全部行為階段整體觀之,不實文書之認定如果係事後形成時,而達於刑罰構成要件整體可罰性之觀點,只要決定兩者有一構成文書不實,而不完全以申請時提出之文書為認定準據點的話,仍可成為實施詐術之行為,此在1人單獨成行之情形下亦同此情節,仍屬浮報詐欺情節。

 
第四節 首長特支費之行政法律問題

當首長特支費二分之一劃帳入私人帳戶造成與論聳動討論的時候,多種不同的法律處理方式出現了,當然更引起同立場的人發言撻閥。如本章前言所述,「特支費」本身在人事法規或會計法令上的定義或定位,從來就沒有人就法律上可能產生的疑慮去探討過,如果是屬於固定收入的「津貼」,那麼在會計法令上只要有支領行為即可何需檢具核銷,如果是屬於「補助款」,那麼就一定要檢具覈實報銷。在人事法令中確實「首長特支費」總額是每月固定給付支列項目,而且自始及需要檢具核銷,就歸納為「津貼」之定義上而言,與補助款可以彈性發給,並且可以依案檢具核銷而且僅受限於預算額度情節有所不同,在此一情節上特支費實際上是受到上限限制的。只是未核銷完成部份後來規定二分之一可以簽收代替核銷,而此一核銷行為只在完成首長特支費的全部核銷手續,就此一部份在「定義」上而言,其當然屬於固定給付而與補助費之定義有所不同,可是目前就這一部份可資適用的定義只有「津貼」與「補助費」而已,當然自始需辦理核銷的行為,是否就代表著定義必須跟著改變,在沒完全成為另一個法令定義之完全內涵時,如果影響及於個人法律上的權利時,顯然是會產生疑義並且被質疑的。至於後來又規定全部必須辦理核銷時,雖然補助費可以成為「變相津貼」,可是仍然與「津貼」的不需檢具核銷可以直接發放在執行方式上有所區別。

行政處分的附款就學理上而言,是可以在作成處分的當時附加,當然「首長特支費」如果是屬於「津貼」的話,檢具核銷當然可以歸納為一種附款規定。只是行政處分附款的法律效力如何,只有依照個案情節去論述,包括無效、得效銷、加上相當違約處罰之新行政處分附款或甚至現在的刑事處罰。當然,違反核銷的法律效力如何?應先論及行政處分作成之時,其所作成之附款合不合法,也就是說「津貼」的定義能不能被適用,以及更改津貼的定義內涵時,要遵循什麼樣的法令手續,當然如果我們一定要說「首長特支費」這是創新的,所以不需要涵攝在這些定義內涵時,顯然只能歸類這只是個「會計科目」名詞,而非人事法令中的定義,如果不是人事法令中的定義,因為這絕對是個次類別的新定義名詞時,而在定義名詞位階上產生內涵矛盾時,這樣算不算行政程序上或法律邏輯上合法的行政處分附款,如果任意作成附款改變原先所屬「津貼」定義操作行為時,而且將會使當事人之金錢給付受益權益受損,甚至此一改變可以造成法律處罰的結果時,那麼這個行政處分附款的法律效果條件值顯然就必須要被考慮到,在沒有顧及這樣的法律效果之時,此一附款的其他法律效果能不能發生效力,雖然就刑法而言是肯定的,可是,行政處分附款成為刑罰處罰要件的前提是「不能是隱藏性的」,就這一部份而言,顯然在構成要件的處罰條件上是有所欠缺的,「首長特支費」本來就是「主管特支費」就特定適用對象所作的俗稱,早期並無檢具核銷之問題,當然是屬於「津貼」的一種。可是,後來卻因為操作定義模式的改變,「名詞」確實也跟著「政務官」的設立而改變了,然而在這些首長心中,卻沒有在各類發給款項中去歸納並改變其實質意義,造成難以歸納為「津貼」,而必須以「補助費」稱呼,並因為操作型定義而衍生所謂的「共業」問題,行政法律造成的刑罰問題,如果不深入探究其內容,實非一般刑罰法律所能完全一律適用,顯然要避免此一情況發生,只有因應個案加強相關法規的研究了。


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註33最高法院46年臺上字第260號判例:「刑法第339條第1條第1項詐欺罪之成立,以意圖為自己或第三人不法之所有,以詐術使人將本人或第三人之物交付為要件,若其所方法,不能認為詐術,亦不致使人陷於錯誤,即不構成該罪。」
註34註20參照。
註35最高法院23年上字第1915號判例:「侵占罪之主觀要件,須持有人變更其原來之持有意思而為不法所有之意思,如僅將持有物不交還,不能遽論以該罪。」持有人之易持有為所有之意思,該意思必然須表示於外始足稱之,若有射倖之心理是否足當所有之意思,顯然仍須加以考慮。否則,在給付補助款之法律關係發生不確定狀態時,如僅將持有物不交還,將不能遽論以侵占罪,本號判例可資參照。

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