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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 葉大功

由勞動權論漁業職業災害保障制度(六)

文 / 葉大功
【台灣法律網】


第四節  國際勞工組織公約在我國內法上地位及適用

國際勞工組織公約在我國法上的地位,依據憲法規定,中華民國之外交,應本獨立自主之精神,平等互惠之原則,敦睦邦交,尊重條約及聯合國憲章;及憲法第63條規定,將條約案與法律案放在同等地位,都必須經過立法院審議。我國應有尊重條約,條約地位應等同於內國法律之地位。

第一項  條約在我國內法上之適用

一、條約之締結

依據我國憲法第38條規定:「總統依本憲法之規定,行使締結條約及宣戰、媾和之權」。以及第63條規定:「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權」。故總統有締結條約之權,但須經立法院同意始得批准之。我國的立法模式和美國憲法【102】 的規定類似,總統雖然具有對外締結條約的權利,但是必須經過立法機關的同意。

依據司法院釋字第329號解釋,憲法所稱的條約乃指我國與外國或國際組織所締結的國際書面協定,包括使用條約、公約或協定等名稱,且其內容直接涉及國家重要事項或人民之權利義務且具有法律上效力者之國際書面協定。凡是使用條約、公約或協定等名稱而附有批准條款者,應送立法院審議,其餘國際書面協定,除經法律授權或事先經立法院同意簽訂,或其內容與內國法律相同者外,亦應送立法院審議。

二、條約的地位

關於條約在我國法上的地位,依據憲法第141條規定:「中華民國之外交,應本獨立自主之精神,平等互惠之原則,敦睦邦交,尊重條約及聯合國憲章,以保護僑民權益,促進國際合作,提倡國際正義,確保世界和平」。以及憲法第63條規定:「將條約案與法律案放在同等地位,都必須經過立法院審議」。從我國憲法中有尊重條約及立法院審議條約案之規定,可以推出條約地位應等同於國內法律。【103】 從司法實務上的最高法院來看,都認為條約具有內國法上的效力。【104】
對於條約是否優先於國內法,依民國80年1月28日臺灣高等法院79年度上更(一)字第128號,確認大英百科全書公司著作權的判決中說明:條約在我國是否有國內法之效力,由憲法第58條第2項、第63條、第57條第3款之規定可知,條約審查程序與國內一般法律相同,應認其具有國內法之同等效力。亦為最高法院23年上字第1074號及23上字第1074號判例,以及最高法院72年臺非字第69號判決所確認。依據司法院釋字第154號解釋指出,最高法院判例在未變更前,有其拘束力,可作為各級法院裁判之依據,法院自應予以適用。另依憲法第141條尊重條約之規定,條約之效力優於國內一般法律而居於特別規定之地位。【105】 故條約與內國一般法律牴觸時,依特別法優於普通法之原則,自應優先適用條約之規定。又特別法優於普通法之原則,於特別法為舊法(即前法)普通法為新法(即後法)之情形亦然,中央法規樣準法第16條:「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者,應優先適用之。其他法規修正後,仍應優先適用」。

三、條約之適用

依據司法院釋字第549號解釋指出,勞工保險,係國家為實現「憲法」第153條保護勞工及第155條社會福利、憲法增修條文第10條第8項實施社會保險制度之基本國策而建立之社會安全措施。勞工保險條例第27條規定:「被保險人之養子女戶籍登記未滿六個月者,不得享有保險給付之權利」。固有推行社會安全暨防止詐領保險給付之意,而同條例第63條至第65條有關遺屬津貼之規定,雖係基於倫常關係及照護扶養遺屬之原則,惟為貫徹國家負生存照顧義務之憲法意旨,並兼顧養子女及其他遺屬確受被保險人生前扶養暨無謀生能力之事實,勞工保險條例,並依前述解釋意旨就遺屬津貼等保險給付及與此相關事項,參酌有關國際勞工公約及社會安全如年金制度等通盤檢討設計。【106】
司法院釋字第578號解釋指出,相關機關根據我國憲法保障勞工之基本精神及國家對人民興辦之中小型經濟事業應扶助並保護其生存與發展之意旨,參酌有關國際勞工公約之規定,並衡量國家總體發展。【107】

兩屆大法官均將國際勞工公約做為保障勞工之基本權注入新活力。近世以來,愈屬新興事務,其法律關係之國際統一程度愈高,原因在於國際組織常透過公約規制,齊一各國步伐,因此在社會安全、勞動、經貿、財稅、智慧財產、環保等各方面,公約數量日增,內容日益詳盡。尤其世界經貿組織(WTO)成立以後,此種現象更加明顯,而此種現象之濫觴當推國際勞工組織(ILO),ILO 之公約與立法建議書數以百計,對人權保障之普世價值發揮極為關鍵性之作用,本案解釋文能以公約作為法源,對我國釋憲制度之成長,乃極為可喜之現象。【108】 未來勞工相關法律訂定與修正應參酌有關國際勞工公約之規定,並衡量國家總體發展,通盤檢討。

第二項  國際勞工組織公約在我國內法上地位

一、國際勞工組織公約在我國法上的實踐

條約經合法生效後,締約國必須遵守與履行。【109】 我國努力遵守國際勞工立法的規定,並有積極參加國際組織的意願,目前我國批准的國際勞工組織公約共有30件(表2-1)。【110】 由於批准年代久遠可能已不符合現實潮流所需,但是關於國際勞工組織的重要核心公約仍然佔有相當舉足輕重的影響力,例如在團結權、協商權、爭議權等勞動三權、勞動檢查、男女勞工同工同酬公約、廢止強迫勞工公約、海員僱傭契約公約、漁船船員僱傭契約之公約方面等等。

我國在實踐勞動權方面,以遵守國際勞工組織公約的規定為目標。從國際法的角度來看國內法的發展情況,而國內勞動法的發展,須符合國際勞動基準的原則性規定。實際上我國國內機關經常引用以國際核心勞動基準為內涵之國際習慣法。則可能在我國內法中形成一習慣法,【111】 而此習慣法則是規定國際核心勞動基準為我國國內法之一部分。

二、國際勞工組織公約在我國內法上判決的適用

有關國際勞工組織公約與我國司法實務上的關係,相關判決與國際勞工組織公約有關並不多見,分別是臺灣臺北地方法院民事判決79年度訴字第16號【112】 、臺灣高等法院民事判決85年勞上字第9號【113】 與最高法院民事判決87年度台上字第451號。【114】
台北地方法院79年度訴字第16號中,法院引用國際勞工組織公約第1號工作時間公約的規定,【115】 當作法理適用之。依據該公約第1條的規定,原則上工人工作時間每日不得超過8小時,每週不得超過48小時。但是如果工作內容為預備性或補充性的工作,必須超過上述原則性的工作時數,或是工作內容的性質屬於斷續無常者,得依第6條的規定許以經常例外。在民國85年修正勞動基準法以前,我國的勞動基準法並無對於具有監視性、間歇性或斷續性等的工作時數如何計算設一般規定。【116】 國際勞工組織公約之規定應視為法理適用。

依據臺灣高等法院85年度勞上字第9號民事判決,法院指出我國勞動基準法第25條之立法理由為,我國於民國47年3月1日已批准的國際勞工組織「男女勞工同工同酬公約」。為確立男女同工同酬之原則,應依國際勞工組織公約之規定作為明確的規定。勞動基準法第25條規定:「雇主對勞工不得因性別而有差別之待遇。工作相同、效率相同者,給付同等之工資。」並非規定同性別擔任相同工作之勞工,所支領的工資均應相同。雇主應依同性別勞工各人之年齡、身體狀況、教育程度、經驗等各種因素而個別議定工資。
最高法院87年度台上字第451號民事判決中,法院指出勞動基準法第45條雖規定:「雇主不得僱用未滿15歲之人從事工作」。此條立法理由,係因我國義務教育,業經延長為九年,兒童6歲入學,15歲完成教育,為求與教育政策一致並參照有關國際公約,特設此規定,是此條立法目的係在保護未滿15歲之人。勞動基準法第45條之規定,係課雇主注意義務之訓示規定,而非效力規定,……其立法意旨在保護限制行為能力。如引該條規定,認定伊之勞動契約無效,不得為本件請求,顯然會發生雇主有不法行為,令限制行為能力人負擔不利益之結果,有違該條立法意旨等語,乃原審對此未詳為斟酌,遽認縱上訴人受僱於頓源公司,因違反上開勞動基準法第45條之規定,其僱傭契約非合法有效,不得請求職業災害補償,亦嫌速斷。

以上各級法院在判決中引用國際勞工組織公約作為許以經常例外的法理基礎,並同時引用各國類似的規定作為支持判決的理由,指出雖然我國無明文規定可以適用國際勞工組織公約或外國立法例,但本於勞動基準法及民法第1條之規定,將國際勞工組織公約及外國法例及實例視為法理適用。

三、條約及協定處理原則

(一)條約及協定處理準則

我國條約及協定處理準則第3條規定:「本準則所稱條約,係指左列國際書面協定:1、具有條約或公約之名稱者。2、定有批准條款者。3、內容直接涉及國家重要事項且具有法律上之效力者。4、內容直接涉及人民權利義務且具有法律上之效力者。本準則所稱協定,係指前項條約以外之國際書面協定,不論其名稱及方式為何」、第9條規定:「條約案經簽署後,主辦機關應於三十日內報請行政院核轉立法院審議」、第11條規定:「定有批准條款之條約案,經立法院審議通過,咨請總統批准時,主辦機關應即送外交部報請行政院轉呈總統頒發批准書,完成批准手續」。

(二)自動履行條約

自動履行條約,是指條約經國內接受後,無須再用國內立法予以補充規定。非自動履行條約,是指條約經國內接受後,尚須再由國內立法予以補充規定,方能由國內司法或行政機關予以適用條約。【117】 我國雖然為採取自動履行方式的國家,原則上條約一經總統批准以及立法院同意,條約具有國內法上的效力。關於自動履行原則在我國法上的問題,原則上國際條約協定都是自動履行性質,都可以為我國法院適用。除非條約的約文或用語有特別情況,條約才屬於非自動履行的規定。法院可以直接適用,並且是優先於內國法適用。【118】 舉例來說,中美友好通商航海條約其中有些條款屬於自動履行性質,不必經由立法機關或行政機關制定法規補充,可以直接適用。例如,美國電腦蘋果公司主張其依中美友好通商條約第6條第4項的規定,認為其在台灣有自訴人資格,而不論該公司在我國是否有法人資格,此項主張受到我國法院的肯認。【119】 該規定屬於自動履行的規定,國內機關及人民得援引適用之。

(三)立法補充

1948年聯合國大會通過的「防止及懲治殘害人群罪公約」(Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide),規定需要立法補充,【120】 我國政府於民國1953年5月22日公佈「殘害人群治罪條例」以執行公約。1964年3月18日批准「解決國家與其他國家民間投資爭端公約」(Convention on the Settlement of Investment Disputes between States and Nationals of Other States),該公約規定必須立法補充,【121】 我國立法院於民國1968年12月6日通過該條約施行條例,並於1968年12月21日由總統公布施行。1951年國際勞工組織通過的「男女勞工同工同酬公約」,【122】 第2條規定國家必須通過法律或條例實施,我國政府於民國1958年3月1日批准通過。1958年國際勞工組織通過的「僱傭與職業歧視公約」,【123】 第3條規定國家必須制定法規實施,我國政府於民國1961年8月31日批准通過。

(四)我國非締約國之國際條約適用

為因應新型態「職業安全與衛生架構公約」、及「漁業部門公約(草案)」等國際條約之適用及遵守。立法機關在條約及協定之基礎上,制定進一步規定,不宜在授權主管機關訂定法規命令時採用我國非締約國之國際條約,此授權顯有違法之虞,亦有空白授權之疑,而違反法令保留原則。【124】

此種授權規定包括:漁業法第37條規定:「主管機關得對國際漁業協定之規定加以限制特定漁業之漁船總船數……」;漁船船員管理規則第30條規定:「船員應遵守國際標準之相關規定,執行航行當值、輪機當值及電信當值事宜」;電信法第71條規定:「交通部得參照有關國際電信公約及各項附約所定標準、建議、辦法或程序採用施行」;商港法第50條規定:「本法未規定事項涉及國際事務者,交通部得參照國際公約或協定及其附約所定規則、辦法、標準、建議或程式,採用施行」;碼頭裝卸安全衛生設施標準第5條:「靠泊我國港口裝卸之船舶,其機具與裝卸設備,應符合船舶設備規則及有關之國際公約規定」。面對國際勞工組織新增之公約、建議書與國際標準等,不論我國基於國際人權或國際正義等原因引用此公約時,不宜在國內法中指示適用非我國締結之條約。國際條約及協定應由國內立法機關或主管機關配合制定、訂定配套規定以為落實,或者由主管機關配合條約及協定來解釋及適用現行國內相關規定。國內法僅能指示適用我國所締結之國際條約。協定應由外交部或主管機關以行政規則引入國內法,其位階等同行政命令,但仍保留國際法性質。【125】


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102 游啟忠,中美間條約與協定法律地位之研究(台北:淡江大學出版部,1991年9月,初版),頁24。
103 同註1,丘宏達,現代國際法,頁124。民國72年2月20日法務部法(72)律字第1813號致外交部函中表示:「條約在我國憲法及有關法律中均未明文規定其具有國內法的效力,但立法院審查條約案時,與審查法律案的程序完全相同,條約亦和其他立法院通過的法律案一樣,均刊登在立法院公報及立法專刊中,是條約在我國應具有國內法效力」。
104 同註1,丘宏達,現代國際法,頁116-130。我國最高法院在民國23年上字第1074號判決及上字第1813號判決中均曾適用民國19年2月17日中國與美、英、法、挪威、巴西及荷蘭,所簽訂的的「關於上海公共租借內中國法院之協定」。民國36年3月31日行政法院在36年度判字第8號關於「交通銀行重慶分行買受英國人永租樓房,聲請依中英條約換發所有權狀事件」一案中,曾引用民國32年1月11日簽訂的「中英關於取消在華治外法權及其有關特權條約」。
105 臺灣高等法院民事判決,民國80年1月28日,臺灣高等法院79年度上更(一)字第128號,80年度臺灣高等法院民事裁判書匯編,頁34-69。
106 釋字549號的解釋主文如下:「勞工保險係國家為實現憲法第153條保護勞工及第155條社會福利、憲法增修條文第10條第10項實施社會保險制度之基本國策而建立之社會安全措施。保險基金係由被保險人繳納之保險費、政府之補助及雇主之分擔額所形成,並非被保險人之私產。被保險人死亡,其遺屬所得領取之津貼,性質上係所得替代,用以避免遺屬生活無依,故應以遺屬需受扶養為基礎,自有別於依法所得繼承之遺產。勞工保險條例第27條規定:「被保險人之養子女戶籍登記未滿六個月者,不得享有保險給付之權利。」固有推行社會安全暨防止詐領保險給付之意,而同條例第63條至第65條有關遺屬津貼之規定,雖係基於倫常關係及照護扶養遺屬之原則,惟為貫徹國家負生存照顧義務之憲法意旨,並兼顧養子女及其他遺屬確受被保險人生前扶養暨無謀生能力之事實,勞工保險條例第27條及第63條至第65條規定應於本解釋公布之日起二年內予以修正,並依前述解釋意旨就遺屬津貼等保險給付及與此相關事項,參酌有關國際勞工公約及社會安全如年金制度等通盤檢討設計」。
107 釋字578號的解釋主文如下:「相關機關根據我國憲法保障勞工之基本精神及國家對人民興辦之中小型經濟事業應扶助並保護其生存與發展之意旨,參酌有關國際勞工公約之規定,並衡量國家總體發展。考量經濟條件居於相對弱勢之勞工,仍難以透過勞動契約或團體協約方式,與雇主協商合理之退休制度等因素,國家採取財產刑罰作為強制手段,以達成保障勞工退休後生存安養之目的,尚有其必要,符合憲法第23條規定之比例原則,與憲法保障契約自由之意旨及第15條關於人民財產權保障之規定並無牴觸」。
108 司法院釋字549號,協同意見書,黃越欽大法官。
109 1969條約法公約第26條規定:「凡有效之條約對其各當事國有拘束力,必須由各該國善意履行」。
110 http://www.mofa.gov.tw/webapp/lp.asp?ctNode=1126&CtUnit=95&BaseDSD=59&mp=1,見中華民國外交部網站:首頁\統計資料\我國參加國際人權暨人道公約或宣言一覽表,訪視日期2007年1月20日。
111 黃異,「國際條約及國際習慣法在我國國內法領域中的效力」,輔仁法學,第27期,2004年,頁75-76。
112 臺灣臺北地方法院民事判決79年度訴字第16號,79年7月20日,79年度臺灣臺北地方法院民事裁判書匯編,頁383-450。
113 臺灣高等法院民事判決85年勞上字第9號,85年5月1日,85年度臺灣高等法院民事裁判書匯編,頁1139-1156。
114 http://210.69.124.221/FJUD/index.htm,見司法院網站法學資料檢索,訪視日期2006年11月22日。
115 國際勞工組織公約第1號工作時間公約第2條規定:「工人工作時間以每日不得超過8小時,每週不得超過48小時為原則」。第6條第1項規定:「凡是預備性或補充性之工作而必須超過該業之通常規定工作時間限制者或某類工人其工作性質系斷續無常者,得許以經常例外」。
116 勞動基準法暨附屬法規解釋令彙編,81年10月版,頁16,民國74年05月04日內政部(74) 台內勞字第 310835 號:「工作時間包含待命時間在內」。
117 同註102,游啟忠,中美間條約與協定法律地位之研究,頁73-74。
118 同註1,丘宏達,現代國際法,頁133-134。
119 參見民國73年4月6日最高法院73年度台非字第69號判決。判決全文見中國國際法年報,第1卷,頁458-463。
120 同註1,丘宏達,現代國際法,頁134。防止及懲治殘害人群罪公約第5條規定:「締約國承允各依照其本國憲法制定必要之法律以實施本公約各項規定,而對於犯滅種罪或有第3條所列行為之一(指滅種、預謀滅種、直接公然煽動滅種、意圖滅種、及共同滅種)者,應規定有效之懲治」。
121 同註1,丘宏達,現代國際法,頁133。解決國家與其他國家民間投資爭端公約第69條規定:「每一締約國應採取必要之立法或其他措施,使本公約在其領域內發生效力」。
122 第100號男女勞工同工同酬公約中譯文可參見內政部,中華民國政府已批准之國際勞工公約, 1978年,頁112-115。ILO網站刊登中文簡體字翻譯為「對男女工人同等價值工作付予同等報酬公約」,http://www.ilo.org/ilolex/chinese/docs/convdisp1.htm,訪視日期2006年11月22日。
123 第111號僱傭與職業歧視公約中譯文可參見內政部,中華民國政府已批准之國際勞工公約, 1978年,頁131-134。ILO網站刊登中文簡體字翻譯為「就業和職業歧視公約」。http://www.ilo.org/ilolex/chinese/docs/convdisp1.htm,訪視日期2006年11月22日。
124 同註111,黃異,「國際條約及國際習慣法在我國國內法領域中的效力」,頁74。
125 同註111,黃異,「國際條約及國際習慣法在我國國內法領域中的效力」,頁77。

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