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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 施正鋒教授

台灣原住民的集體人權與美澳紐加等國的比較(五)

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


四、財產權

我們根據『原住民族權利宣言草案』對於原住民財產權的相關規定,推出三個標準:

1. 政府是否承認原住民的土地所有權?

2. 原住民是否擁有土地相關的天然資源所有權、或是漁獵的權利?

3. 政府是否歸還原住民的傳統土地?

(一)美國

4.1.1 在19世紀末,美國政府透過『土地總分配法』(General Allotment Act, 1887 (Dawes Act)),以為了要改善印地安人的生活為由,強行將部落所有的土地分割給個人,多出來的則賣給白人;結果,除了造成印地安人社會結構解體,在1887-1934年之間總共有275萬畝(60%多)的印地安人剩餘土地流失(Fleras & Elliott, 1992: 143-44)。在1971年通過的『阿拉斯加原住民土地權處理法』(Alaska Native Claims Settlement Act, 1971),本質上與過去的條約沒有不同,也就是由原住民與入侵者簽約,不過,阿拉斯加原住民終究取得範圍相當大的土地權(Fleras & Elliott, 1992: 157)。

4.1.2  在印地安人現有的領域裡頭,既有的主權賦予部落相當的權力來管理保留區的資源,包括水權、漁獵權、礦權、以及木材資源(Meyers & Landau, 1998)。

4.1.3  從1970年代起,在原住民運動的風潮下,還我土地運動開始有所進展。在1971年,新墨西哥州的Taos Pueblo民族成功取回被是為祖靈地的Blue Lake、以及週遭的林地(Fleras & Elliott, 1992: 156-57)。

(二)澳洲

4.2.1自從聯邦政府在1976年通過『北領地原住民土地權法』(Aboriginal Land Rights (Northern Territory) Act),承認原住民的土地權,各省也相繼類似的土地權法案;高等法院在,1992年作成『『瑪莫案第二號』判例(Mabo No. 2),確認原住民在習慣法下的土地權,迫使政府加緊通過『原住民土地權法』(Native Title Act, 1993 (Cth)),並設立「原住民土地權法庭」來處理原住民對於取回土地權所作的訴訟(Behrendt, 2000; Magallanes, 1999: 249)。

4.2.2『原住民土地權法』(1993),只承認原住民習慣法之下的漁獲權,不承認商業性的漁獲權,後來的『土著土地權修正法』(Native Title Amendment Act, 1998 (Cth))更是以行政程序加以限制(Australia, Aboriginal and Torres Strait Islander Commission, n.d.);大體而言,目前澳洲對於於或權的做法願落後於美國、紐西蘭、以及加拿大(Tsamenyi & Mfodwo, 2001)。我們由2002年在西澳完成的Martu族土地權協定來看,土地權並不包含擁有礦產、以及石油的權利,而漁獵權也限於傳統所需,此外,蘆大歷河(Rudali River)國家公園也排除在協定之外(enair.org, 2002)。

4.2.3 南澳議會在1981年通過『皮特建特加拉土地權法』(Pitjantjara Land Rights Act),把土地所有權(native titles)歸還給皮特建特加拉原住民,不過,政府還是允許原住民反對的礦業繼續開採,也就是說,土地權(land rights)與native titles是兩回事(n.a., 2001)。

(三)紐西蘭

4.3.1 毛利人原本有其傳統的土地權制度,並受到『外坦及條約』(1840)的保障,不過,面對白人對於土地的需求激增,政府分別在1862、1865年通過『原住民土地法』(Native Lands Ac),以武力強行沒收、或是低價收購,甚至使用「原住民土地法庭」(Native Land Court)來收購,蠶食鯨吞毛利人的土地;毛利人從1970年代開始發動抗爭、進行訴訟、以及談判協商,政府才逐漸歸還一些土地,特別是『毛利土地法』(Maori Land Act)在1993年通過以後,『外坦及條約』所保障的原住民土地權才被正式承認(Durie, 1998: 115-38; Meyers, 1998)。

4.3.2 雖然『外坦及條約』提及毛利人對於土地、森林、以及漁獲的所有權,不過,漁獲權一直被作最狹義的解釋,也就是限於非商業的維生所需;根據1986年通過的『漁場修正法』(Fisheries Amendment Act),漁獲量採取配額管理,還是沒有考慮毛利人傳統對於漁獲的所有權;一直要到1989年通過的『毛利漁場法』(Maori Fisheries Act),才規定將10%的商業漁獲量分配給毛利人(Durie, 1998: 149-55)。在1992年通過的『外坦吉條約漁場權法』(Treaty of Waitangi (Fisheries Claim) Settlement Act),政府除了保證毛利人的漁獲自用權以外,打算以商業利益權的分配來交換毛利人放棄漁獲權,希望能在十年內全盤解決毛利人漁獲權的爭議(Ward, 1999: 45-47)。

4.3.3 經過多年的談判,紐西蘭政府終於答應歸還一些土地給毛利人,不過,通常是貧瘠的地方(Durie, 1998: 119)。譬如在1994年的Tainui土地協定,政府除了道歉、以及同意歸還15,790畝土地以外,還賠償一億七千萬元(Durie, 1998: 196)。

(四)加拿大

4.4.1 加拿大聯邦政府從1973年開始推動所謂的「全盤土地權政策」,使用Comprehensive Claims Process、以及Special Claims Process,以蠶食鯨吞的方式與印地安人簽訂土地協定,想要加緊處理尚未與政府簽訂條約的印地安人的土地權問題:前者適用於從未簽訂過條約者[21],譬如1993年簽訂的Nunavut Land Claims Agreement Act,同意讓Inuit成立Nunavut領地(自治區);後者適用於簽過條約、不過卻覺得政府對於條約履行不力者(Wherrett, 1999; Behrendt, 2000)。在1986年的土地權政策修正陳述中,聯邦政府認為自治政府是土地權談判的關鍵,讓兩者有一併解決的可能 (Weick, n.d.)。不過,聯邦政府原本要求原住民以放棄土地權來交換協定的談判、以及補償,結果引起很強烈的反彈,也就是說,到底要先談判土地權、再談自治權,還是先自治權、或土地權;目前,聯邦政府的策略是先處理土地權的問題,把自治、以及資源發展列為次要目標(Fleras & Elliott, 1992: 35)。值得注意的是,最高法院在1990年所作的『麻雀案』判例(Sparrow v. the Queen)中,對於現法中對於原住民權利作有所保留的解釋(Behrendt, 2000)。

4.4.2 自從『卡爾德案』(Calder v. Attorney-General of British Columbia, 1973)以後,加拿大政府透過Comprehensive Claims Process的簽約過程,開始承認原住民的土地權、資源權/地下的採礦權、以及漁獵權(Behrendt, 2000; Magallanes, 1999: 256)。不過,究竟可以取得多少權限,還是端賴個案談判的結果,譬如說在1984年的Cree-Naskapi (of Quebec) Act,原住民還是要放棄一大片土地,以交換保留區、自治權、漁獵權、以及現金補償(Fleras & Elliott, 1992: 60)。

4.4.3 加拿大最高法院在1997年作了『德爾加目庫案』判決(Delgamuukw v. British Columbia),根據歷史使用、傳統所有權、以及口述史,判定英屬哥倫比亞省Gitksan及Wet’suwet’en印地安人的土地權(Behrendt, 2000)。

(五)台灣

4.5.1國民黨政府於戰後來台,將日治時代的「高砂族保留地」改為「山地保留地」,也就是將原住民土地被收歸為「國有土地」,並訂定行政命令『台灣省各縣市山地保留地管理辦法』(1948)來管理,原住民喪失土地權,只有使用權;一直到1966年修訂實施『台灣省山地保留地管理辦法』,原住民才開始可以取得土地所有權[22],到1997年為止,原住民保留地之面約25萬公頃,其中,原住民取得所有權面積的比率為11.14%,取得承租權的有14.52%,原住民希望能取得這一部分的所有權(顏愛靜、楊國柱,2004)。基本上,我們認為政府的做法是給予原住民一些土地,而非從傳統土地權著眼。

4.5.2 在山地保留地裡頭,原住民取得地上權(林業用地)的比率為14.67%(顏愛靜、楊國柱,2004)。目前我國的『森林法』對於原住民在傳統領域採集森林產物,限定於「生活慣俗所需」(15條);而『野生動物保育法』對於原住民的狩獵權限定於「傳統文化、祭儀」(20條之1)。根據最近通過的『溫泉法』(2003),於原住民族地區內所徵收的溫泉取用費,應該提撥至少三分之一納入行政院原住民族綜合發展基金,作為原住民族發展經濟及文化產業之用[23]。立法院剛通過的『原住民族基本法』(2005),雖然確認「政府承認原住民族土地及自然資源權利」,不過,卻將漁獵、採集、礦產、以及水資源的使用限定為非營利的傳統文化、祭儀、或是自用。

4.5.3 目前政府有研議,如何將局部保留地以集體的方式歸還原住民,其中,轉交原住民自治區是考慮的方向之一。

(六)綜合評述

我們根據上面的初步坦討,將各國在原住民財產權的表現加以整理(表4)。整體來看,加拿大在原住民財產權各面向的做法都可以接受,因此獲得滿分。紐西蘭雖然也被評為滿分,不過,在天然自資源、以及漁獵權方面,只能說介於美國與澳洲之間。美國也勉強算是滿分,不過,對於傳統土地的歸還,與加拿大、或是紐西蘭的做法,仍有相當大的差距,只能說與澳洲差不多。台灣則在原住民財產權三個面向瞠呼於後。

4:各國原住民族財產權的得分

 

台灣

美國

澳洲

紐西蘭

加拿大

1.     政府是否承認原住民的土地所有權?

0

1

1

1

1

2.     原住民是否擁有土地相關的天然資源所有權、或是漁獵的權利?

0

1

0

1

1

3.     政府是否歸還原住民的傳統土地?

 

0

1

1

1

1

 

0

3

2

3

3

-------------------------
[21] 主要是在魁北克 (Quebec)、英屬哥倫比亞 (British Columbia)、育空 (Yukon)、以及西北領地 (Northwest Territory),因為白人政府當年未在這些地方簽條約。

[22] 類似於美國的土地分配法,設定原住民取得土地所有權的上限。最新的行政命令是『原住民保留地開發管理辦法』(行政院原住民族委員會,2004b)。

[23] 有關這些法令,見行政院原住民族委員會(2004)。



(待續)

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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