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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 施正鋒教授

台灣原住民族政策的回顧與展望(下)

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


憲法中的原住民族專章

就墾殖國家與原住民族重新定位夥伴關係的途徑來看,大致有先透過宣示(美國[13])、簽定條約(紐西蘭[14])、入憲(加拿大)、或是判決(澳洲[15])的方式,再以立法的方式來落實。加拿大在1982年的『憲政法案』(Constitution Act, 1982)當中確認原住民族的集體權:

The existing aboriginal and treaty rights of the Aboriginal peoples of Canada are hereby recognized and affirmed.

 拉丁美洲國家在1980年代末期開始進入民主化,已經有11個國家以憲法條文來表達對於原住民族權利的保障[16];在北歐的芬蘭(1999)、挪威(1995)、以及瑞典(1998)三國,也在憲法中保障沙米人(Sami)的權利[17]。另外,紐西蘭、以及澳洲在近年來積極推動新憲,也認真考慮如何將原權入憲,特別是在澳洲,他們把原權入憲當作是與原住民進行歷史和解的關鍵(Wickliffe & Dockson, 2001)。

就象徵意義來看,原住民權入憲代表著國家要與原住民重新建構這個國家的決心;此外,在憲法中承認原住民權利,也是一種最終的保障,以免非原住民社會以人數上的優勢來主導立法,通過不利原住民的法案[18];再來,這也同時表達政府未來如何施政的願景,以提高原住民族的整體地位;最後,光是對於這個議題的討論,也可以提高百姓對於原權的關心、並且促進原住民與非原住民菁英之間的對話,培養彼此的共同體的感覺(Jull, 1998: 13-15)。

海外的台灣獨立建國運動者早先就強調原住民對於台灣新國家的意義,許世楷的『台灣共和國憲法草案』在前言特別描述到「我們的馬來玻里尼西亞語系祖先,過去在台灣的原野自由、和平地生活著」,而黃昭堂的『台灣共和國憲法草案』也建議在內閣中設置「原住民部」。民進黨以社會運動起家,把支持原住民運動當作是義不容辭的任務,1991年舉行的人民制憲會議通過『台灣憲法草案』,裡頭特別設有「原住民族專章」。在台灣獨立建國聯盟於1990年代初期鮭魚返鄉枝後,兩股理念匯合,在1994年舉行的第二次台灣人民制憲會議中通過『台灣共和國憲法草案』,再度確認「原住民族專章」。[19]

原住民族委員會的憲法原住民族政策制憲推動小組在半年內的24次小組會議中,討論的重心包括原住民權利的正當性(主權、自決權、自治權)、入憲的必要性、以及自治制度的設計,終於提出原住民族憲法專章草案(2004/11/16)。我們可以看到,該草案大致是以聯合國『原住民權利宣言草案』為基礎,強調原住民族的集體權,再加上政治參與的保障。
 

其他部會的配合

儘管有陳水扁總統的快人快語,原住民仍然不免懷疑,到底白浪的總統是否要玩真的,屆時又下詔罪己為「自欺欺人」?民進黨會不會在執政後反悔在野時對原住民的承諾為「國王的新衣」?從代議式民主的規範來看,選舉的承諾雖無法律的約束力,卻也不是選贏以後就可以做選擇性失憶的,畢竟,政見是政黨政治的命脈,除非政治人物只考慮到自己的生命週期,否則,不要說是有理想的政黨,一般有理性思維的政黨,至少在口頭上也要應付了事。

坦承而言,其他行政部門迄今對於總統的原住民政策似乎仍然是一之半解。譬如立法院在二○○三年中的臨時會通過『自由貿易港區設置管理條例』規定必須雇用至少5%的原住民,幕後推動的前經建會副主委何美玥就理直氣壯地認為窒礙難行,理由是「原住民聚集地多半都在山區原民鄉鎮」。殊不知,原住民目前住在都會區的就佔了34.1%,而阿美族就有40.0%住在非原住民地區,負責全國人力規劃的部會首長,竟然對於原住民的勞力分佈視而不見?

         立法院在過年前通過『原住民族基本法』,作為政府未來原住民政策的指導原則。行政院發言人卓榮泰立即氣急敗壞地表示,這是原住民籍立委「加碼」的結果,除了工作權保障違反憲法上各族平等的精神、也與行政院規劃中的『國土復育條例草案』牴觸;話還沒說完,他表示,經過與總統府的協商,為了避免破壞朝野和解的氣氛,才勉強同意不覆議。

行政院這種損人不利己的做法,除了說是向企業界作何美玥式的表態以外,擺明了是毫無自信地把原住民當作在野黨的萬年選民,同時也把自己的定位排除在全民政府之外,更是連一點客套的場面話也吝於給予,幾乎是當年民進黨秘書長吳乃仁「放棄客家選票」的翻版。何美玥至少還會推託為「找不到原住民」,而卓榮泰則毫無修飾地祭出公平的大旗,無視國家必須積極培育弱勢族群就業能力、以及排除其就業障礙責任,應該是傲慢的成分大於無知吧?[20]

同樣地,民進黨團對於經建會副主委張景森橫柴入灶的『國土復育條例草案』頭痛不已,行政院理應虛心強化黨內兩院的協調、甚至於徵詢原住民族委員會的意見[21],豈有一意孤行,要以行政院規畫中的草案來挑戰立法院剛通過的法案的道理?如果說政黨之間需要和解,原漢之間就不用進行歷史和解?此時此刻,法律出身的行政院長謝長廷,在這嚴寒的冬天,應該不是只會和原住民兒童吹吹陶笛、嘴巴說說溫暖與關懷吧?

        總之,除了語言消失、或是文化滅絕,諸如美國印地安人、或是澳洲塔斯馬尼亞人被屠殺的情況,或許不會出現在台灣。然而,當我們看到經建會於災後對於原住民地區幾近於封山的作法,其實就是不人道的經濟性滅種。拋開歷史補償不說,政府是否要為當年鼓勵原住民種植高山經濟蔬果的政策負責?既然有如此傲慢的白浪(歹人)菁英,難怪原住民會懷疑漢人政府是否會食言而肥。

 

參考文獻

Anaya, S. James.  1996.  Indigenous Peoples in International Law.  New York: Oxford University Press.

Jull, Peter.  2002.  “Constitutional Work in Progress: Reconciliation and Renewal in Indigenous Australian and the World.” (pdf)

Keal, Paul.  2003.  European Conquest and the Rights of Indigenous Peoples: The Moral Backwardness of International Societies.  Cambridge: Cambridge University Press.

Kingsbury, Benedict.  2002.  “Reconciling Five Competing Conceptual Structures of Indigenous Peoples’ Claims in International and Comparative Law.”  New York University Journal of International Law and Politics, Vol. 34, pp. 189-250. (pdf)

Kymlicka, Will.  1995.  Multicultural Citizenship.  Oxford: Clarendon Press.

Kymlicka, Will.  1998.  Finding Our Way: Rethinking Ethnocultural Relations in Canada.  Don Mills, Ont.: Clarendon Press.

Kymlick, Will, and Wayne Norman.  2000.  “Citizenship in Culturally Divided Societies: Issues, Contexts, Concept,” in Will Kymlicka, and Wayne Norman, eds.  Citizenship in Divided Societies, pp. 1-41.  Oxford: Oxford University.

Mendoza, Carlos.  n.d.  “Indigenous Struggles for Political Recognition and Participation in Guatemala: Long Walk to Democratic Consolidation.” (pdf) 

Oam, Gatjil Djerrkura.  1999.  “Indigenous Peoples, Constitutions and Treaties.” Paper presented at the Dialogue on Indigenous Rights in the Commonwealth, London, July 23.

Pritchard, Sarah, ed.  1998.  Indigenous Peoples, the United Nations and Human Rights.  Annandale, NSW: Federation Press.

Pyle, Andrew, ed.  1995.  Group Rights: Perspectives since 1900.  Bristol: Thoemmes Press.

Shapiro, Ian, and Will Kymlicka, eds.  1997.  Ethnicity and Groups Rights.  New York: New York University Press.

Thornberry, Patrick.  1991.  International Law and the Rights of Minorities.  Oxford: Clarendon Press.

Tully, James.  2000.  “A Just Relationship between Aboriginal and Non-Aboriginal Peoples of Canada,” in Curtis Cook, and Juan D. Lindau, eds. Aboriginal Rights and Self-Government, pp. 39-71.  Montreal: McGill_Queen’s University Press.

Van Cott, Donnal Lee.  n.d.  “Latin American Constitutions and Indigenous Peoples.”  (http://web.utk.edu/~dvancott/constitu.html)

Wickliffe, Caren, and Matiu Dockson.  2001.  “Maori Development in a Global Society: Options for Constitutional Change.” Paper presented at the Indigenous Rights in the Commonwealth, South Pacific Regional Expert Meeting, Nadi, Fiji, October 15-16.

張中復(主持)。2002。《台灣原住民人權指標與外國比較研究》。台北:行政院原住民委員會。

施正鋒。2005。《台灣原住民族政治與政策》。台中:新新台灣文化教育基金會/台北:翰蘆。

施正鋒(主持)。2004。《各國原住民人權指數之比較研究》。台北:行政院原住民族委員會。

施正鋒(編)。1995。《台灣憲政主義》。台北:前衛。

 
 
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引言於台灣原住民族永續發展協會舉辦「回顧與展望:原住民族基本法研討會」,台北,台灣大學工學院綜合大樓國際會議廳,2005/3/13。本文部分以〈原住民族政策的定位〉引言於台灣大學政治學系舉辦「議題與視野公共事務論壇」,台北,台大社會科學院第一會議室,2005/1/8;以〈民進黨的原住民政策〉刊於《中國時報》2005/2/21;以及施正鋒(2004)。

 

 

[1] 我們熟悉的墾殖社會包括美國、澳洲、紐西蘭、以及加拿大。

[2] 在早期,學術界將台灣原住民歸為玻里尼西亞系 (Polynesian-Malaysian),近年來則改用範圍較廣的南島民族(Austronesian)。

[3] 請參考Keal (2003) 的討論。

[4] 現在的正式名稱為「原住民族委員會」。

[5] 過去無黨籍,現加入親民黨。

[6] 原先的版本為『原住民族自治法草案』。

[7] 召集人為原民會富主委鄭天財,筆者忝為副召集人。

[8] 也就是「少數族群」(ethnic minorities)的「集體權」(collective rights、group rights)。有關於集體權的一般理論,見Pyle(1995)、以及Shapiro與Kymlicka(1997)。

[9] 當然,Kymlicka (1995: 107-30)另外還提到其他兩種正當性:歷史協定、以及多元文化的價值。參見James Tully(2000)從自由式民主的觀點來看原住民的自治權。

[10] 有關於國際法學者對於原住民權利的關注,參見Thornberry(1991)、Anaya(1996)、以及Pritchard(1998)。

[11] United Nations Draft Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, 1995 (http://www.usask.ca/ nativelaw/ddir.htm)。參見施正鋒(2005)。

[12] 也就是如何確保原住民的個人權利不被歧視。

[13] 美國總統柯林頓在1994年與印地安人及阿拉斯加土著部落領袖歷史性會面談話(President Clinton’s Remarks in Historical Meeting with American Indian and Alaska Native Tribal Leaders, 1994)。

[14]『外坦吉條約』(Treaty of Waitangi, 1840)、以及『外坦吉條約法』(Treaty of Waitangi Act, 1975)。

[15]『瑪莫案第一號』(Mabo No. 1, 1988)、以及『瑪莫案第二號』(Mabo No. 2, 1992.)。

[16] 包括阿根廷(1994)、玻利維亞(1994)、巴西(1988)、哥倫比亞(1991)、厄瓜多爾(1998)、瓜地馬拉(1985)、墨西哥(1992)、尼加拉瓜(1987)、巴拿馬(1994)、巴拉圭(1992)、祕魯(1993)、以及委內瑞拉(1999)等國;見Van Cott(n.d.)、以及Mendoza(n.d.)。

[17] 見http://www.abo.fi/instut/ESC-files/kap5.htm

[18] 譬如說研考會在2004年提出政府改造案,以效率為由力主廢除原民會,可能是忽略倒兩次民間制憲會議所提憲法草案原住民專章中所揭櫫的「中央政府應設立掌理原住民族事務之專責機構」。澳洲國會在1998年對於『原住民土地法』(1993)提出歧視性的修正案,也讓原住民深深體會到,如果沒有憲法上的保障,原住民的權利是隨時可以被剝奪的(Oam, 1999: 11)。

[19] 有關這些憲法草案,見施正鋒(1995)。

[20] 有關於國家對於少數族群的「優惠待遇」、以及「積極行動」做法的政治哲學基礎,見施正鋒(2005)。

[21] 根據張景森副主委的說法:「原民會總共參加二十次會議,草案審查最後一天,主持會議之政委公開問原民會的處長是否對條例感到滿意,得到的是肯定的答案!」

(全文完)

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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