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全球治理趨勢下的國家定位與城市發展:治理網絡的解構與重組(四)

文 / 劉坤億教授
【台灣法律網】


伍、全球治理與城市治理

全球化對城市的發展帶來挑戰,而全球治理卻為城市帶來發展的機會。一九八○年代,對於城市發展而言是一個重要的分水嶺,隨著經濟全球化的腳步加快,城市所面臨的不只是都市化的問題,同時也深受全球化的衝擊,「全球城市」或「世界城市」(world city)的概念因而興起。在全球治理的驅力下,城市與國家疆界以外的城市、地區產生更為密切的聯動性,城市成為全球治理體系中的重要行動者,這為城市的發展提供了新的契機,但關鍵在於城市能否經由有效的治理,成功地轉型為「全球城市」,而不是在全球化的激烈競爭過程中被邊緣化。以下,本文將分別說明全球城市和城市治理的意涵,並進一步討論在全球化的衝擊下,城市如何建立其特有的策略思考與行動。

一、全球城市

早在一九一五年,「世界城市」的觀念即出現在西方都市研究的文獻中;一九六○年代,都市研究的學者具體地描述出世界城市的輪廓:由於世界主要商業活動的不平衡發展,促成某些城市不僅人口集中且迅速成長,更由於貿易聯盟、國際組織、跨國企業集團,以及與產業相關的專業人士的群聚,形成國際貿易、金融、交通及政治中心的世界城(Clark  1996:137)。一九八○年代,受到經濟全球化效應擴大的衝擊,學者J. Friedmann 和G. Wolff(1982)嘗試將都市化和經濟全球化的概念加以連結,提出「世界城市」(九○年代後,則較多用「全球城市」一詞)的假設。從產業經濟和都市成長的角度來看,以往的大都市係依市場的活動型態、產業特質等基礎所構成的網絡而存在,在網絡中則散佈著腹地、許多小都市,以透過利益的交流而成長;也就是說,都市的成長係決定於市場圈的規模。然而,世界城市概念下的都市成長則有不同的假設,在全球城市的系統中,並非由「各個都會區」與「鄰接地區」做連繫,而是以「全球系統中的軸心都市」與「其他構成部分」的結合為基礎;也就是說,都市系統的構成已不再由一國內之中心地向外擴散,而是跨越國界、地域,並與其他利益相關或競爭的都市相連結。例如,以金融產業為主的紐約市,倫敦對其意義便重於鄰近的波士頓(葉光毅 1995:223)。根據前述假設,Friendmann(1986)藉由以下七項指標來界定世界城市的特徵:(1)主要的金融中心;(2)跨國企業集團的總部及區域總部的所在地;(3)國際組織所在地;(4)其商業服務部門快速成長;(5)重要的製造業中心;(6)主要的交通樞紐;(7)較大的人口規模(cited by King 1990:25)。
 
Friendmann(1986)同時也將一些世界城市做了分類:第一類為核心國家,是指工業化市場經濟國家,主要城市包括歐洲的倫敦、巴黎、鹿特丹、法蘭克福及蘇黎世,美國的紐約、芝加哥及洛山磯,以及亞洲的東京;次要城市包括歐洲的布魯塞爾、米蘭、維也納及馬德里,加拿大的多倫多,美國的邁阿密、休斯頓、舊金山,以及亞洲的雪梨。第二類為半邊陲國家,是指中高所得的市場經濟國家,主要城市包括巴西的聖保羅,亞洲的新加坡;次要城市包括中南美洲的布宜諾斯艾利斯、里約熱內盧、卡拉卡斯、墨西哥市,亞洲的香港、台北、馬尼拉、曼谷及漢城,以及南美洲的約翰尼斯堡(cited by Clark 1996:140)。當然,歷經過去十幾年的變化與發展,全球各地有許多城市正努力躍升為世界城市,這其中,台灣的高雄、中國大陸的上海均可為代表。

二、城市治理

一九八○年代以來,在全球化及其他環境遽速轉變的衝擊下,城市的發展面臨兩方面的挑戰:
 
首先,全球化雖然促進跨國及跨地域城市之間的聯繫及互動,卻也造成這些城市之間的競爭加劇;城市之間的競爭,包括了城市生產力(productivity),以及層面廣泛的永續發展能力(sustainable development)(Brotchie et al. 1995)。例如,
亞洲城市中,新加坡、香港、台北及上海等,過去幾年到現在,都一直在爭取成為亞太地區的金融和營運中心;又例如,歐美先進工業化國家,最近幾年特別重視環保議題所引發城市永續發展的問題,許多跨國公司在評估總部設立地點時,也將城市環境納入評估的重要指標之一(OECD 1997)。

其次,城市發展的另一項挑戰是來自於城市本身經營管理上的問題。在財政來源日益短絀,市民對城市生活品質的高度要求下,城市管理者經常面臨內外交迫的「雙環困境」(catch-22  situation)。亦即,對內方面,管理者若欲樽節施政成本,最常使用的方法就是刪除部份施政計劃、裁撤機關、並且精簡員額,但此舉甚易導致科層體系的抗拒、結構惰性的拖延、既得利益者的排斥;對外方面,管理者若欲提高服務效能,滿足公民遞升的期望需求,則常需增收稅賦、擴大稅基,以寬裕財政預算,增加可用資源,然此舉甚易引發議會機關的質疑、在野黨派的嚴苛詰難、以及一般公民的負面回應(江岷欽、劉坤億  1999)。

雖然,國家或地方競爭力並非完全決定於政府的治理能力,但政府治理能力的提昇卻必然影響其競爭優勢,這種效應對地方的影響尤勝於中央。是以,地方政府如何善用全球治理的形勢,強化城市治理能力,應為當前城市發展的重要思考點。從策略管理的角度思考,在全球治理的架構下,城市發展所擁有的優勢與機會、劣勢與威脅,如下所列:
(一)優勢:在多層次治理體系中,地方或城市政府的自治權提高,城市將有更大的自主性尋求發展。
(二)機會:可透過不同的政策議題與其他國內外重要城市,連結為政策社群,形成新的治理網絡,並經由良性的競爭與策略性的合作,達到更好的發展。
(三)劣勢:國家疆界模糊,中央政府的保護降低,在經濟、環保、財政、衛生、治安及交通等公共事務上,必須承擔更多、甚至是完全的責任。
(四)威脅:來自其他城市的競爭將更為直接且明顯,倘若全球治理的相關機制未充分發揮協調的功能,則各類資源的排擠效應將產生,城市被邊緣化的危機也會出現。

總的來說,在全球治理的架構下,城市治理的成敗實繫於以下幾個關鍵:
第一,城市政府領導人和管理者能否辨識出城市在各種政策網絡中的戰略位置。例如,高雄在亞太地區能否成為一個海運中心,必須考慮同一區域內,香港、新加坡、上海、廈門等其他城市的條件。
第二、領導人和管理者能否為城市找出清楚的定位。承前例,高雄可作為東亞地區的貨櫃轉口港。
第三、有效提昇城市治理能力,保存原有優勢,結合治理網絡中的各類資源,強化城市的競爭優勢。例如,台北若要成為亞太地區的主要金融中心,則舉凡國際金融專業人才必須充足,通信成本必須更低,城市國際化的程度必須更高,並且城市的環境品質必須藉由落實聯合國「二十一世紀議程」(Agenda 21)來提高。
第四,融入全球治理體系,發揮影響力。具體的做法包括積極拓展城市外交、參與各類NGO 活動,以及進行具有創意的城市行銷。

三、城市發展的策略
 
除了前述四項關鍵點的掌握,城市治理也必須有一套城市發展的策略思考架構。這套架構,旨在妥善運用城市治理的優勢和機會,並進一步降低全球化的衝擊與威脅。茲說明如下:

(一)採取「全球—在地化」( glocal l)為主軸的策略思考) 所謂「全球—在地化」,可定義為全球化視野和在地化意識的結合,亦即,以全球化方式思考城市的發展方向,並以在地化方式規劃及落實城市發展方案(章仁彪  2001:13)。這一項策略思考,是過去二十年來,全世界各跨國企業集團為因應全球化趨勢,所採行的有效策略,舉凡資訊產業中Microsoft 公司、汽車產業中的Ford 公司均因此而獲得巨大的商業利潤,以及超越全球市場「創意解構」(creative destruction)的挑戰。另外,一九九○年代,上海所設定的發展策略:「一個龍頭,三個中心」【3】3,也是在這種思維下進行。

(二)建立「全球架構」下的人力資本( human capita l)發展方案) 人力資本是城市永續發展的重要基礎之一,更是城市競爭力的重要來源。

透過人力資本的發展,能夠增進城市管理階層及市民對環境變遷的調適能力,同時,也能夠讓他們釋放出潛力和創造力。具體做法方面,應先積極推動如下工作:(1)實施全球架構下的文官培訓計畫;(2)整合高等教育資源,協助城市政府部門和非政府部門,發展終身學習計畫;(3)提昇城市管理階層及市民國際語言的能力;(4)擴大市民參與國際城市交流。

(三)建構「城市發展指標」( urban indicators s)

城市原本就是一個複雜的系統,在都市成長的過程中,存在著許多問題和病症,舉凡空氣和水源污染的環境問題、犯罪和失業等社會經濟問題,乃至族群和團體對立衝突的政治問題,這些如果不被充分瞭解,就無法有效地加以管理,最後將成為城市發展的障礙。城市發展指標具有三項主要的功能:(1)使複雜的城市問題簡明化,讓管理者能夠充分掌握解決問題的時機;(2)提供具體的資訊,作為管理者改善城市品質的基礎;(3)作為城市管理者與議會、人民溝通的工具,讓市政推動能夠更為順暢(OECD 1997:13-15)。這些指標項目通常包括:環境、住屋、社會、衛生、經濟、能源,以及日益受到重視的永續發展(sustainability)等指標。

(四)採取「五希策略」【4】4活化城市治理機能

這項策略思考與行動,最主要是為了克服城市管理所面臨到的「雙環困境」,茲就這五項公共組織再造策略,簡要說明如下(江岷欽、劉坤億  1999):
1、核心策略:係指政府的職能應是集中在領航,而非操槳。具體做法包括簡併業務、區分管制與服務之業務職能、設立新的領航機制。
2、後效策略:係在設計公平、客觀及科學的績效酬賞制度,以利獎優懲劣,激發組織成員士氣。執行後效策略的主要途徑包括採行企業化管理、引進市場競爭機制(例如運用  “market-testing”)、實施績效管理。
3、顧客策略:其作用係在調整行政人員與民眾互動的方式,以顧客導向的方式處理行政業務,強調政府機關對顧客負責,藉以提高行政體系對外在環的敏感度和回應力。顧客策略的執行要徑包括提供顧客的選擇權,以及採取「品質保證措施」(quality  assurance),要求政府單位設定顧客服務標準,以作為行政人員的行為規範準則。
4、控制策略:係指行政組織將內部重要的決策權逐級下授,必要時可對外授權社區。落實控制策略的途徑包括組織授能、成員授能及社區能。
5、文化策略:此一策略是五希策略中最隱晦難明的部分,但政府再造的成效,卻繫於能否改變行政人員的心思意念及行為習慣。文化策略可由三大途徑加以落實,包括改變行政人員的工作內容及方法、管理行政人員的情緒與壓力,以及型塑「贏家心態」(winning minds)。
 
陸、結語

本文藉由治理概念途徑的觀察,發現過去以國家主權為核心的統治型態已經被解構,新的治理網絡已經被重組,並且顯現出一種多層次的治理結構。從參與全球治理的主體來看,包括城市在內的次國家政府和各類非政府部門,都已成為治理過程中更為積極的角色,並且依不同的政策議題,重組成各類涵蓋公部門與私部門、中央與地方、國內與國際的新治理網絡。

再者,一九八○年代以降,對於城市發展而言是一個重要的分水嶺,隨著經濟全球化的腳步加快,城市所面臨的不只是都市化的問題,同時也深受全球化的衝擊。在全球治理的驅力下,城市與國家疆界以外的城市、地區產生更為密切的聯動性,這種現象為城市的發展提供了新的契機和挑戰,關鍵在於城市能否在含涉國內外的各種政策網絡中,找出權力和資源互賴的各類行動者,重新建立起彼此的互動關係和定位出本身適當的角色;並且,能夠採取「全球—在地化」為主軸的策略,經由有效的城市治理方式,成功地轉型為「全球城市」,而不是在全球化的激烈競爭過程中被邊緣化。


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3 一個龍頭,是指上海成為全中國經濟發展的龍頭角色與地位;三個中心,是指經濟中心、金融中心及貿易中心。
4 D. Osborne 和P. Plastrik(1997)從各國政府再造的經驗中,歸納出五種策略,作為公共組織的改造參考。這五種策略分別是「核心策略」(core strategy)、「後效策略」(consequence strategy)、「顧客策略」(customer strategy)、「控制策略」(control strategy)、以及「文化策略」(culture strategy)。因為這五種策略均以英文字母C 開頭,遂稱其為「五項希望工程策略」,簡稱「五希策略」(Five Cs)。

 

參考書目

一、中文部分
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宋學文,2001,〈全球化與全球治理對我國公共政策研究之影響:並兼論對兩岸關係研究之意涵〉,《中國大陸研究》44〈4〉:1-31。
林碧炤,2001,〈全球治理與國際安全〉,政治大學外交系主辦《全球治理與國際關係學術研討會》。
康  燕,2001,《解讀上海》,上海:上海人民出版社。
章仁彪,2001,〈城市化道路和城市管理的  “全球—本土化”思考〉,《創新與發展:
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陳志敏,2001,《次國家政府與對外事務》,北京:長征出版社。
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二、英文部分
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(原載:國立臺北大學 行政暨政策學報 ,第 34 期)
 
(全文完)

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作者簡介
現  職:
國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授(2001~)

主要學歷:
國立政治大學公共行政學博士(1996~2001)、國立政治大學公共行政學系法學碩士(1993~1996)、國立中興大學公共行政學系法學學士(1990~1993)、世界新聞專科學校編輯採訪科畢業(1980~1985)

主要經歷:
臺北市政府市政顧問(2003~)、考試院公務人員保障暨訓練委員會顧問(2002~)、台灣透明化組織監事(2002~)、玄奘人文社會學院公共事務管理學系兼任助理教授(2001~)、獲行政院人事行政局獎助博士論文研究(2000)、獲頒「張金鑑先生行政學術獎」(1992)

專長領域:
人事行政(人力資源發展、策略性人力資源管理)、公共管理(政府管理流程再造、績效管理)、組織理論(組織經濟學)

個人網頁:http://www.ntpu.edu.tw/pa/teacher/kunyi/index.htm

 

 

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