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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 劉坤億教授

全球治理趨勢下的國家定位與城市發展:治理網絡的解構與重組(三)

文 / 劉坤億教授
【台灣法律網】



肆、國家角色地位的轉變

如前所述,全球治理對國家原有的統治權威造成衝擊,導致國家的角色地位有所轉變,但這種轉變為何呢?在諸多探討新的治理網絡的文獻中,Jon Pierre和B. Guy Peters 兩人,以國家權力遞移的動線和狀態為論述的核心,透過許多實證的經驗分析,建構出三個層次的新治理互動關係,頗值得參考。本節將從此一分析架構中,重新定位國家在全球治理過程的角色。

一、多層次的治理

Pierre and Peters(2000:83-91)係將複雜而多元的新治理網絡,依國家權力移轉的路線區分成:上移(moving up)、下移(moving down)及外移(moving out)等三種治理層次,茲分別說明如下:

(一)權力向上移轉的治理

此處所指的是國家主權和統治權威被國際組織侵蝕及取代的情況。這種治理結構的變遷發生在第二次世界大戰之後,許多國際組織活躍於世界的政治經濟舞台,對民族國家在治理角色上產生巨大的衝擊。以「關稅暨貿易總協定」(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)為例,對於戰後工業化國家而言,是相當重要的國際組織。戰後各國簽訂GATT的主要目的,是要撤除各種貿易障礙並促進貿易自由化,協議的內容強調國家雖然可以正常地介入國際貿易相關的事務,但強烈限制國家採取監控干預貿易活動的政策。一九八○年代後期到一九九○年代初期,GATT逐漸喪失對各會員國的拘束力,但隨即由「世界貿易組織」(World Trade  Organization,  WTO)取代其功能,並在國際間扮演比GATT 更為重要的角色。WTO 成為國際貿易的實際監控者,同時也是投資者,更是貿易衝突時的仲裁者,凡是加入WTO 的國家均須嚴格遵守自由貿易的原則,政府不得介入干預私部門的產業政策。

這種權力向上移轉的治理型態,值得讓我們思考以下的一連串相關問題:(1)何以會出現這種治理結構?(2)國家何以願意自動交出主權給這些侵蝕其統治權威的跨國機構?(3)這種發展趨勢將帶來哪些成本和效益?(4)這種國際化的情勢未來會逆轉嗎?各國有足夠的能力去選擇加入或不加入嗎?(5)這些國際組織的治理如何與民主治理相接合?
 
究實而論,目前並沒有足夠的研究可以充分回應上述問題,但至少有五項理由可以解釋何以出現這種權力向上移轉的治理結構:首先,最顯著的情況是,當代西方世界的政治精英已經不被框限在民族國家的疆界中;本質上,他們經常是活躍於區域或甚至是全球的範疇中。第二,國際貿易的活絡化,造成國家內部經濟議題的「國際化」;例如國家經濟的成長和發展,必須視國內產業在國際間的表現而定。這種情況又以一九九○年代後,強調知識和資訊為基礎的經濟體系尤然。第三,全球金融貨幣市場的開放,造成私人資本的全球化。第四,各國發展的經驗類似且遭遇的問題也趨同,是以透過諸如OECD、IMF和World Bank等國際組織進行政策學習(policy  learning)。最後,全球化是最為普遍的原因,無論是經濟、環保、社會,或是政治領域的議題,全球化的效應無所不在;例如,國與國的衝突,不再只是衝突雙方的問題,而是區域安全、乃至世界和平的問題。

(二)權力向下移轉的治理

這裡所指的是,在分權化的潮流下,國家的統治權威流向地方政府、都市化地區和社區。並且,這種治理結構的變遷,較之於權力向上移轉的治理結構,更加分散了國家的統治權力;不過,這種現象有明顯的國家系絡的差異,各國的情況不盡相同。相對於其他國家,西歐國家和美國的分權化現象是比較明顯的。自一九六○年代初期開始,這些國家中央政府的成長速度比次級政府要慢,政治權力和統治權威也逐漸向下移轉給地方政府和社區。

事實上,這一波地方分權的潮流,是被一些政治目標和結構性變遷因素所驅動的,分析其原因,約有下列四端:(1)中央政府把「授權」地方當作是撙節公共支出的一種政治手段;(2)社會結構變遷,導致都市化或城鎮人口的集結化,促使地方政府在治理上扮演更為重要的角色;(3)在前項情況出現後,地方政府為回應日益增加的公共需求,必須更專業化地提供公共服務;(4)在此同時,中央政府透過分權化,適時地提供給地方政府治理上的權力和技術。

對地方政府而言,這種治理結構的變遷也產生了幾項問題和挑戰。首先,中央授權給地方的另一層意義,是要地方承擔更多的財政責任;在這種情況下,地方政府在公共支出方面至少要做到平衡預算支出或抑制支出成長,而這也意味著地方政府必須縮小部門的規模,並且開始改變原來的治理型態。普遍的作法包括:採取企業部門的雇用制度、財務管理方法,以及改由私部門、志願團體或社區來提供公共服務。再者,權力向下移轉給地方之後,地方政府的責任也加重,尤其更會成為政治壓力的標的,無論是國家或是社會的行動者,都會直接對其施壓。不過,治理權責加重後的地方政府,也成為一些商業行動者尋求結盟的對象,其結果利弊互見,一時也難以論斷。

(三)權力向外移轉的治理

這裡指的是國營事業公司化、國有事業民營化,以及藉由非政府組織(NGOs)提供公共服務或執行政府政策方案的現象。換言之,是將國家的統治權威移轉給社會上的其他行動者;公司化是經營權的移轉,民營化是所有權的移轉,而非政府組織則取代了政府的部分職權。詳言之,公司化是指政府透過組織變革的方式,採取私部門的管理哲學,其最終目的在改善政府機關組織的效率和降低成本。民營化是新右派改革者的主要政策工具,透過撤資、委託及替代等方式,降低國家對國有事業的資本投入,進而減少國家負債,以改善財政窘迫的困境。

對先進民主國家而言,採取不同的政策輸出方式已經十分普遍。藉由NGOs來提供公共服務的方式,不必像民營化一樣把全部的職權拱手扥出,並且這類機構就像「衛星」一樣環繞在政府的周圍,因此十分受到歡迎且被各級政府所普遍運用。除了NGOs 以外,政府也越來越喜歡在政府內部設置準自主性的「執行機關」(agencies)來執行政策方案。這類機關雖然仍屬於政府部門,但其運作及管理方式則更趨同於私部門的企業組織。再者,也有透過府際間建立委託代理之契約來進行政策輸出的方式,例如,中央政府的次級機關可委託地方政府機關來提供公共服務或執行政策,這種府際關係是建立在準商業契約的關係,而不是傳統治理上的委辦事項。最後,當然也有透過營利機構、非營利組織和公、私合夥等方式來進行政策的輸出。

值得特別注意的是,這三種不同層次的治理結構是變動的,甚至有時候也會相互交疊在一起,這完全要看政策領域而定,往往隨著不同的政策領域,會出現不同的權力流向或權力重整的現象。再者,這些不同層次的新治理結構,就像鐘錘擺盪的原理一樣,當它擺向一端高點的同時,也會立即出現反作用力。以英國為例,對於一向習慣於中央集權的英國政府而言,地方政府權力和自主性的提高,未必是內閣首相及其同僚所樂見的。總的來說,在這種國家權力向上、向下及向外移轉的情形下,國家地位由政府獨占統治權威轉變為多層次的治理結構,已成事實。

二、國家角色的再定位

隨著國家內外環境的變遷,無論是規範理論或實證研究都指出,國家及其科層體制已經不再具有獨占性的統治權威。然而,許多相關的研究文獻卻相當「後現代主義式」地認為,國家權威體系已經被完全解構;或者從管理主義的角度出發,將這種現象窄化地解釋為「公私部門的共治」。事實上,即使主張「作為一種社會操縱系統」的治理概念(Kooiman 1993),也未否認國家在治理的過程中,仍扮演著舉足輕重的角色。從全球治理的角度重新審視,國家的統治權威雖然已經趨於分散,但政府的角色職能並沒有完全被取代,只是治理的角色和地位有所改變而已。具體言之,新的治理觀點與過去傳統認知下的國家角色,有如下幾項差別:

首先,傳統觀念認為國家充分享有統治權力;但新的治理觀點則指出,國家是社會諸多行動者之一,其能否依其所欲之目的驅使及指揮其他的社會行動者,端視其能力的足夠與否。

第二,傳統觀念視政府為一個整體;新的治理觀點則視政府為一個分散且缺乏連貫性的組合體,甚至政府內部機關之間的關係,經常是處於利益衝突或難以協調的情況。

第三,傳統觀念認為國家擁有主權和優先權,並且享有社會資源的統合力量,是以具有政策制定及執行的獨占性權威。新的治理觀點則指出,由於國家對社會資源的統合力量已經大不如前,許多私人企業組織對資源的支配力更甚於國家,是以,企業組織不再依賴國家的政策指導,甚至也出現企業運用可支配資源的力量來拘束國家的行動。國家與社會中有力的行動者之間的關係已經轉變,這種現象可以從越來越多產業領導者參與制定經濟發展方案的例子中看出來(Pierre and Peters 2000:82-83)。

最後,關於憲政體制的問題,傳統觀念視其為國家權力的來源;相對的,新的治理概念卻對既有的憲政體制輕描淡寫,這並非漠視憲政體制的重要性,而是新治理的互動關係,往往超脫出原有法律規範的框架,甚至視許多不合時宜的法律規範為治理過程中的巨大障礙。事實顯示,許多法規將政府機關綑綁在社會經濟發展的邊陲地帶,降低了政府和社會行動者之間互動交易的機會,使民族國家在新的治理結構中越來越邊緣化。許多政府已經察覺到這項危機,因此急於透過法規和組織的鬆綁,以利於政府機關能夠儘快在不同的政策領域中,與利害相關的社會行動者重新合組政策網絡和政策社群(Rhodes 1996)。

總的來說,國家在新的治理結構和運作過程中,已經不能被視為唯一的統治者,政府存在的正當性與合法性,有賴於政府在各種政策網絡中,能夠找出權力互賴的社會行動者,並重新建立起彼此的互動關係和定位出本身適當的角色。畢竟,當前國家已經從獨占統治權威過渡到多層次治理的時代(Kazancigil 1998:69)。


(待續)

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作者簡介
現  職:
國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授(2001~)

主要學歷:
國立政治大學公共行政學博士(1996~2001)、國立政治大學公共行政學系法學碩士(1993~1996)、國立中興大學公共行政學系法學學士(1990~1993)、世界新聞專科學校編輯採訪科畢業(1980~1985)

主要經歷:
臺北市政府市政顧問(2003~)、考試院公務人員保障暨訓練委員會顧問(2002~)、台灣透明化組織監事(2002~)、玄奘人文社會學院公共事務管理學系兼任助理教授(2001~)、獲行政院人事行政局獎助博士論文研究(2000)、獲頒「張金鑑先生行政學術獎」(1992)

專長領域:
人事行政(人力資源發展、策略性人力資源管理)、公共管理(政府管理流程再造、績效管理)、組織理論(組織經濟學)

個人網頁:http://www.ntpu.edu.tw/pa/teacher/kunyi/index.htm

 

 

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