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英國柴契爾政府改革背景與理念的探索(三)

文 / 劉坤億教授
【台灣法律網】


三、公共選擇理論

影響新右派的社會科學研究中,公共選擇理論的論證對官僚組織研究的衝擊最大,它給予論者一個理直且利於辯論的武器,用以支持他們對政府組織過於龐大和無效率的批判(Hughes, 1998: 10)。J.M. Buchanan和R.E. Wagner即曾嚴厲地批判凱因斯學派,認為該學派主張擴大公共支出以刺激經濟景氣的做法,是在替官僚組織擴大預算規模找藉口,赤字預算因而成為政府財政政策的慣例(Buchanan and Wagner, 1977)。不過,大多數的公共選擇論者並不像奧地利學派和芝加哥學派一樣,極端地反對政府干預經濟事務,他們的論述重點在於指出政府一如市場也有失靈的時候,並提醒人們,在資源的分配和使用上,政府干預所付出的成本經常高於不完全競爭的市場(Buchanan, 1975;  Lepage, 1988)。以下進一步說明公共選擇理論的內涵。
 
(一)一般觀點和早期研究

公共選擇理論發源於一九五○年代後期,當時有學者開始應用個體經濟學的基本假定及分析工具,探討有關「非市場的」各類活動,例如Gray S. Becker(1957)討論歧視方面的問題,Anthony Downs(1957)和Duncan Black(1958)接續討論政黨和投票的行為模式。進入一九六○年代後,在J.M. Buchanan和G. Tullock的積極拓展下,公共選擇理論自成一個學派,並在過去三十餘年間逐漸發揮其理論的影響力(Lepage, 1988; Self, 1993)。根據學者的歸納分類,公共選擇理論在這些年來約有四個主要的論題:(1)匯集個人偏好的問題;(2)正式之社會選擇(formal social choice)的研究,特別是將焦點集中在投票的場域理論;(3)以理性自利之個人為研究重點,企圖解釋各類理性行動者(例如投票者、政客、官僚及遊說者等)在不同的制度誘因下的行為;(4)集體行動問題的分析。而無論是哪一類論題,公共選擇理論最核心的假定是:人類的行為是由自利的動機所支配;換言之,任何人都是理性的極大化效用者(rational utility maximizers)【11】11(Buchanan, 1978: 17; McLean, 1987)。

在這項核心假定下,公共選擇理論者顛覆了過去人們對政府官員或官僚成員的看法。例如Anthony Downs 即指出:官僚成員和其他非官僚成員相比較,在效率、誠實、工作勞力度、盡職程度、公共精神及一般評價等各方面,並無明顯的差異(Downs, 1967: 26)。公共選擇論者進而質疑政治人物之所以關心社會福祉或公共財,只是受到基本倫理原則的引導,並非出自不同於一般人的高貴情操;抑有進者,他們認為「公共精神」和「公共利益」等概念,在分析公職人員的行為時,往往缺乏實質的意義和關聯性;是以,在公共選擇理論的文獻中,這些概念很少被提及或加以討論。公共選擇論者將理性自利和效用極大化的假定,從經濟市場領域擴充運用到政治市場領域;他們認為,由於政府官員追求自己的特定目標,利益團體出現「競租」(rent-seeking)的行為,以及官僚成員尋求機關預算極大化等現象,將造成國家權力的擴充和政府組織的膨脹。但相對的,國家安全的維護、法律的維持、選民偏好的滿足及個人的自由卻被忽略,而優勢的利益團體將奪取國家的總體收益,制度將被既得利益者隨意更改,最後則會出現經濟衰退、社會脫序。基於前述推論,公共選擇論者往往採取一些較為保守的政治立場和政策路線,例如,主張最小規模國家、反對政府的干預和過度管制,強調伸張個人選擇的自由,特別注意並批判政府在供給公共財貨和服務上的獨占性(Boston, Martin, Pallot and Walsh, 1996: 17-18)。

再者,公共選擇理論中,直接與政府治理模式變革相關的論題應是其對政府官僚體制的探討。在這方面,G. Tullock 在一九六五年所出版的《官僚體制的政治》(The Politics of Bureaucracy)和Anthony Downs 在一九六七年所發表的《官僚體制的內幕》(Inside Bureaucracy)都是先驅性的研究,他們的論旨在於藉由官僚成員是理性的行動者,且由自利動機所驅動行為的假定,試圖解釋官僚體制的真實面貌。另外,Vincent  Ostrom 於一九七三年所出版的《美國公共行政的知識危機》(The Intellectual Crisis in American Public Administration),則是企圖將公共選擇理論引介到公共行政的研究領域,不過他所關心的論題是在制度設計上,亦即,探討何種行政的配置是與公共利益最為相容?藉由公共選擇途徑和部份的規範哲學作為分析工具,Ostrom 發現古典公共行政的核心觀點,諸如集權化、科層體制和強化一致性等是不良的概念,相對的,分散化、分權化和相互制衡等是良好的制度設計概念(cited by Moe, 1997: 456-458)。
 
(二)預算極大化模式

繼Tullock 和Downs 之後,W.  A.  Niskanen 所提出的「預算極大化模式」(budget-maximizing  model),則更進一步奠定了公共選擇理論對官僚體制及官僚行為研究的地位(Blais and Dion, 1991: 6; Cope, 1997: 3)。此一模式是採取新政治經濟學途徑,即應用經濟學的方法對人類社會的集體制度進行研究,尤其是以代議制度下的官僚行為作為研究的重點(Niskanen,  1971: v)。Niskanen提出此一模式的另一個目的是希望藉由公共選擇的論證基礎,對傳統韋伯式的官僚觀點進行批判,在韋伯的模式中,係假定官僚會忠誠地執行民選官員所制定的政策;然而,公共選擇理論卻是假定官僚會追求個人效用的極大化,而不是服務於民選官員(Niskanen, 1973: 3)。

值得注意的是,Niskanen 在「預算極大化模式」中所稱的「官僚成員」(bureaucrats),與一般的界定有些不同。他指出,「官僚」通常被界定為官僚機關中所有的全職雇員,其意涵很接近「公務人員」或「文官」(civil servant),但是在他的分析架構中,「官僚」係指任何擁有獨立預算之官僚機關中的資深公職人員(senior official)。這些官僚成員也許是常業文官,或者是由民選行政首長所直接派任的官員(Niskanen, 1971: 22)。根據Niskanen的看法,能夠成為官僚效用函數的變項包括:薪水、辦公室津貼、聲譽、權力、政治酬庸、官僚機關的產出、易於變革和易於管理官僚機關。而他強烈主張,除了最後兩個變項以外,其他所有的變項都是官僚在職期間,對官僚機關之總預算具有直接正相關的函數。也就是說,官僚並不關心機關變革和管理上的沉重責任,他們追求預算極大化是為了能夠滿足個人的效用函數,是以,即使總預算增加,挹注在變革和管理方面的預算也很少隨著增加(Niskanen, 1971: 38)。

有關Niskanen 對官僚成員追求預算極大化的理論要點,可摘要以下七點(Niskanen, 1991: 16-17):
1、官僚成員和其他組織的職員其實非常相似,然而他們之間的行為卻經常被認為有明顯的差異,其原因恐怕不在於官僚成員個人特質有所不同,而是因為官僚機關特有的誘因結構和強制性質所致。
2、大部分的官僚機關所面對的是獨占的服務購買者,一般而言,這些購買者是政府機關。也就是說,官僚機關的產出是根據政治上之資金提供者(political sponsor)的有效需求(effective  demand),而不是根據最終享有服務的消費者的有效需求。
3、大部分的官僚機關是獨占的服務供給者,更確切地說,大部分官僚機關所面對的是一個向下傾斜的有效需求函數;即便有其他能夠提供相同或類似服務的供給者存在,其結果仍然一樣。
4、這種官僚機關及其資金提供者間的雙邊獨占(bilateral monopoly)關係,即意味著官僚機關的產出與預算間存在交易上的承諾;相對的,官僚機關產品的出售,其售價並不是反映在每一單位的價格上。
5、在任何雙邊獨占的情況下,絕少有預算的結果可以在資金提供者的偏好和官僚機關的偏好之間取得均衡。資金提供者的主要優勢是具有議價上的權威,其可以調換官僚機關的管理團隊,監督官僚機關,並且擁有官僚機關預算的審決權。但相對的,官僚機關的主要優勢是較資金提供者擁有更多有關服務供給成本方面的訊息。
6、有兩種情況會造成資金的提供者在預算的議價過程中,變得更加弱勢和受到侷限。其一是相較於官僚機關對資金提供者的有效需求之訊息的充分掌握,有關官僚機關提供服務的成本的訊息卻相對不足。再者,由於資金的提供者只能從官僚機關的執行績效中獲取少部分的利益,是以,並沒有足夠的誘因促使他們去積極監督官僚機關;換言之,立法者和投票者對官僚機關的有效監督雖然是一種公共財,但是除了少數資金的提供者因為可以從中獲得特定利益,所以會去「關心」官僚機關的執行績效外,對其他大多數的立法者和選民而言,始終缺乏讓他們積極監督官僚機關的動機。
7、最後,官僚機關在預算極大化的過程中所締造的任何剩餘價值(surplus),資金的提供者或資深官僚成員都無法從中直接獲得金錢上的報酬,這些剩餘價值會以其他形式間接地提供給他們。
 
(三)挑戰和修正

Niskanen以官僚成員追求個人效用極大化的假定為基礎,推論官僚將藉由預算極大化的手段來滿足前述動機,並進一步推論在雙邊獨占的環境下,官僚機關往往缺乏生產財貨和服務成本的觀念和壓力,加上民主代議制度對專業官僚機關缺乏有效的控制,致使官僚過度生產而造成公共資源的浪費。此一模式使得公共選擇途徑在官僚體制的研究上有長足的進展,但隨後卻也激起其他公共選擇論者的挑戰。

早在一九七四年,學者Jean-Luc Migué和Gérard Bélanger即提出官僚追求「盈餘極大化」(profit-maximizing)的觀點來挑戰Niskanen的預算極大化模式。Migué和Bélanger同樣以雙邊獨占的假定為前提,但他們並不認為官僚會透過總預算的增加來極大化個人的效用,因為總預算的增加與官僚成員的薪俸,兩者間並不存在明顯的相關,相對的,官僚成員會極大化所屬機關的「權衡性預算」(discretionary budget)。所謂權衡性預算,即官僚機關的總預算與撥款當局所期望之最低生產成本間的差額;換言之,官僚成員除了試圖極大化機關預算外,還會盡可能降低施政成本,俾利於使機關財政盈餘極大化,以圖極大化官僚個人的效用(cited  by Niskanen, 1991: 18)。

事實上,Niskanen在提出預算極大化模式的二十年後,一方面因為本身持續進行該模式的反覆驗證,另方面也接受其他學者的相關研究挑戰,他坦承預算極大化模式祇能解釋一部分的官僚行為,早期的論證結果也祇能視其為特殊個案;同時,他也同意Migué 和Bélanger的論證,承認官僚成員也會有追求權衡性預算的行為;甚至,他也從後續的實證研究中發現,有些官僚成員的行為一如Anthony Downs 所說的「熱心者」(zealots),他們會積極追求官僚機關的最大產出(Niskanen, 1991: 18-19)。不過,他也指出,官僚機關內部即使有熱心積極追求效率提昇的成員,倘若基本的制度和流程未適時予以改善,一切終將徒然;是以,他建議未來的研究重點應該放在官僚機關所處的政治環境的探討,例如,誰來審查官僚機關所提的預算案?他們的誘因和拘束力是什麼?不同的預算審議規則所產生的效果有何不同?甚至,也應該進一步探討官僚機關和私部門廠商之間的競爭關係(Niskanen, 1991: 28-29)。

究實而論,Migué和Bélanger等學者對Niskanen預算極大化模式的挑戰,對公共選擇理論的發展是具有正面意義的,因為大多數論者仍然循著理性選擇途徑,透過官僚機關運作的實證研究來檢驗Niskanen的論證,這些研究的成果實際上增進了公共選擇理論對官僚行為的瞭解和解釋。學者Patric Dunleavy自一九八五年開始發展的「型塑官僚機關模式」(bureau-shaping  model),即是進一步修正或精緻化Niskanen模式的重要代表。

Dunleavy 在其模式中依舊假定官僚成員會藉由公務上的決定來極大化他們個人的效用,但他卻對Niskanen的論證提出質疑。他認為並沒有很多的誘因促使官僚追求機關總預算的極大化,因為官僚追求預算極大化的行為本身即存在著集體行動的問題;也就是說,官僚極大化預算的行動是一種集體的策略,必須經由一些行動者的合作才可能達成。然而,對於個別的官僚成員而言,機關總預算的成長是一種公共財,並不具有滿足個人效用的足夠誘因,是以,在追求官僚機關預算極大化的集體行動策略之前,官僚成員將會先追求諸如獎金等可以極大化個人效用的策略。Dunleavy進一步指出,官僚成員的動機是多元而複雜的,例如對於一般預算的增加,不同層級的官僚會有不同的反應。低階官僚成員從中所獲得的效益最大,但未必能夠對他們個人的工作績效產生激勵作用;相對的,預算增加對高階官僚成員個人的效用並沒有提昇多少,卻對他們個人的工作績效表現有很大的影響。抑有進者,官僚成員追求預算極大化的行為,仍受到各種不同的預算類別和機關類型的交互影響【12】12(Dunleavy, 1991: 175-180)。
 
持平而論,Dunleavy的型塑官僚機關模式與Niskanen的預算極大化模式相比較,確實對官僚的行為動機有更深入的分析;然而,就理論方面的影響力而言,或許是因為Niskanen 的模式發展於一九七○年代,所以很快地便成為新右派改革者所借重的理論基礎。再者,也可能因為Niskanen 的分析模式和論證過程相當簡潔有力,因此容易被改革者吸收並加以運用;例如,他直接點出獨占性的官僚體制是政府治理問題的病灶,並且提出引進市場自由競爭機制作為治理模式變革的核心策略。而最主要的是,柴契爾十分賞識Niskanen 的論點,並將其理論作為指引英國政府改革的主要理念(Peters, 2001: 24-25)。

具體而言,新右派的改革理念具有以下特徵:(1)視人民如顧客(clients),並強調顧客的選擇權;亦即,人民可以在市場機制下選擇公部門或私部門來提供公共服務。(2)創造市場或準市場的競爭機制,以眾多的公共服務供給者取代單一獨占的供給者,因而須將私部門及非營利組織納為提供公共服務的機制。(3)擴大個人及私部門的自理範圍,亦即,使個人更能夠自力更生,志願性團體(voluntary associations)可扮演更積極的角色。(4)購買者的角色(the purchaser role)須從供給者的角色(the provider role)中分離出來,政府不能同時兼任購買者與供給者的角色;並且,如果由私部門擔任供給者較能符合經濟效益,政府部門應盡量擔綱購買者的角色。(5)增加契約或半契約(contractual or semi-contractual)配置的運用。傳統公部門組織係藉由層級節制及專業主義作為指揮控制的依據,新右派改革者則強調藉由契約來控制購買者與供給者的關係。(6)由市場來檢測績效目標。在部門內,管理者對資源的支配運用必須與目標相結合,管理者的責任即在績效的達成;對外,部門績效的良窳係決定於顧客的滿意度。(7)實施績效薪支制度,亦即,由實際市場條件和績效成果決定薪支,使薪支待遇成為一項有效的激勵工具(Ranson and Stewart, 1994: 14-15)。由上述的特徵可以明顯發現,本質上,英國新右派改革者往往視「國家」(the state)為鼓勵獨占、壓抑企業創新精神、限制公民選擇權、偏好過度生產,以及容易造成浪費和無效率;相對的,在意識型態上相信「市場」(market)為鼓勵競爭、引進企業創新精神、重視顧客自由、強調擴大消費者選擇,並且能夠增進經濟、效率和效能(Gray and Jenkins, 1995: 84)。總的來說,論者認為柴契爾政府在新右派改革理念的影響下,試圖將英國政府傳統的層級節制統治結構轉換為市場式治理模式(Pollitt, 1996; Pollitt and Bouckaert, 2000; Peters, 2001)。

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11  公共選擇理論的這項假定係源自於理性選擇理論,此處的效用是指行為人所能得到滿足的程度,效用極大化是指當行為人面對一組可能的選項,個人從中抉擇其中一項,並相信此一選項對於自己所欲促成目標的作用最大。值得注意的是,理性選擇理論對於人類的行為偏好是採取中立的態度,亦即,個人追求效用極大化是一種「自利行為」(self-interested behavior),而未必是一種「自私行為」(selfish behavior);並且,極大化的結果也未必等同於「最佳」或「最適」的狀態(Green and Shapiro, 1994: 14)。
12 Patric Dunleavy 將官僚機關的預算區分為核心預算(core budget)、官僚單位預算(bureau budget)、方案預算(program budget)和特別方案預算(super-program budget)等四類;同時,他也依基本功能的差別,將政府機關區分為提供服務的機關(delivery  agencies)、管制機關(regulatory agencies)、轉換機關(transfer agencies)、合約機關(contracts agencies)和控制機關(control agencies)等五種類型(Dunleavy, 1991: 181-186)。


(待續)

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作者簡介
現  職:
國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授(2001~)

主要學歷:
國立政治大學公共行政學博士(1996~2001)、國立政治大學公共行政學系法學碩士(1993~1996)、國立中興大學公共行政學系法學學士(1990~1993)、世界新聞專科學校編輯採訪科畢業(1980~1985)

主要經歷:
臺北市政府市政顧問(2003~)、考試院公務人員保障暨訓練委員會顧問(2002~)、台灣透明化組織監事(2002~)、玄奘人文社會學院公共事務管理學系兼任助理教授(2001~)、獲行政院人事行政局獎助博士論文研究(2000)、獲頒「張金鑑先生行政學術獎」(1992)

專長領域:
人事行政(人力資源發展、策略性人力資源管理)、公共管理(政府管理流程再造、績效管理)、組織理論(組織經濟學)

個人網頁:http://www.ntpu.edu.tw/pa/teacher/kunyi/index.htm

 

 

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