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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 劉坤億教授

英國柴契爾政府改革背景與理念的探索(二)

文 / 劉坤億教授
【台灣法律網】


參、新右派改革理念的分析

任何足以引導或控制人類社會行動的概念,我們都可以稱其為「理念」(ideas)。從宏觀的歷史視野觀察,理念改變人類社會的信仰、價值、制度、規範及一般生活的例子可謂不勝枚舉。以近代為例,Adam Smith 的「國富論」、Karl Marx 的「科學的社會主義」、A.C. Pigou 的「福利經濟學」、J.M. Keynes 的「就業、利息與貨幣的一般理論」、F.A. Hayek 的「到奴役之路」、Milto Friedman 的「資本主義與自由」等皆可為代表。再者,無論改革是成功或是失敗,理念同時也扮演著解釋改革的重要角色,透過對改革行動背後理念的瞭解,可以讓我們更清楚改革的過程與結果(Peters and Savoie, 1998: 8)。英國柴契爾政府的改革係深受新右派理念的指引,而英國新右派乃繼承傳統的自由主義和保守哲學而來,其內涵並在吸納新自由主義經濟理論和公共選擇理論(public  choice  theory)後更為充實(Oliver and Drewry, 1996: 21; Barlow, Farnham and Horton, 1996: 100)。以下,茲分別對自由主義、保守哲學、新自由主義經濟理論,以及公共選擇理論等新右派理念的根源加以分析討論,並說明其對柴契爾政府改革的影響【8】。

一、自由主義和保守哲學

「新右派」這個稱號係源自傳統政治上的左派與右派之分,或是自由派和保守派之別;然而,就目前的情況而言,這些稱號的內涵早已混淆難辨,一般人很難從「左」或「右」的名稱中,分辨其真切的政治立場或政治取向(Oliver and Drewry, 1996: 20)。Patrick Dunleavy和Brendan O’Leary則嘗試以更為限定式的(restrictively)用法來界定其內涵,他們指涉新右派是一群理論家,其智識根源係出自西方自由主義和保守哲學的主流傳統,卻憑藉社會科學基礎的發展來批判多元主義,從而讓這些意識型態的境況增添了新意與嚴謹度(Dunleavy and O’Leary, 1987: 72)。循著此一界說,在此可以先從自由主義和保守哲學來瞭解新右派的政治取向及其偏好的政策路線。

新右派也被稱為「新自由主義」(neo-liberalism)和「新保守主義」(neo-conservatism)。從這兩個相互關聯的名稱,可以明顯的看出新右派與西方自由主義和保守哲學之間的臍帶關係。根據Dunleavy和O’Leary 的觀點,若要瞭解新右派的內涵,可以從傳統右派的思想中找出脈絡。傳統右派經常被理解為是「傳統」的守護者,他們認為理想的政體是中世紀的封建制度(feudalism),雖然存在著不平等的階級社會,但各個階級的人都能夠各安其位、各司其職,權力並未集中在單一階級,社會就像是一個有機的整體;因而,在本質上,傳統右派是反對「國家」(the state)這個機制的(Dunleavy and O’Leary, 1987: 73)。 在社會價值方面,傳統右派強調維持傳統的價值,並且不惜以社會權威主義來續存保守派的勢力;他們反對平等主義,且視其為集權主義偽善的藉口。傳統右派主張個人主義,重視個人的自由和選擇權,相信捍衛個人的自主權即是維持個人權利的最佳方式(Massey, 1993: 22; Horton and Farnham, 1999: 8)。另外,在經濟議題上,傳統右派信仰的是古典自由主義的市場經濟理論,他們將Adam Smith的政治經濟理念奉為圭臬,相信市場機制能夠自動地調整供需並使資源獲致最適的配置。自由市場經濟理論對右派的影響可謂深遠,一九七七年距Adam Smith發表「國富論」後的二○一年,英國新右派人士所成立的重要學術研究機構:「亞當•史密斯研究所」(Adam Smith  Institute),仍不忘以其名為代表即可見一斑。一九八○年代,該所成為柴契爾政府的主要智庫之一(Martin, 1993: 49; Oliver and Drewry, 1996: 21)。

歸納傳統西方自由主義和保守哲學對新右派的影響,約有下列三方面:(1)基本上,新右派對於「國家」仍持抗拒的態度,對「市場」則表現出獨特的偏好;(2)在經濟方面,新右派採取「非干預主義」(non-interventionism),主張自由市場是最有效率的資源配置機制,反對政府在經濟管制及社會福利上扮演過於積極的角色;(3)在社會議題上,新右派卻是採取「干預主義」的態度,尤其是對法律、秩序、國防和維護傳統價值方面,主張政府責無旁貸應積極介入(Dunleavy and O’Leary, 1987: 7-8; Oliver and Drewry, 1996: 20)。持平而論,新右派在經濟和社

會議題上的政策路線是矛盾的,至少對於國家所扮演的角色便有兩極化的立場,這也就是為什麼新右派經常被評論為不是一個完整而有系統的思想體系(Gray, 1993; Martin, 1993:  47)。不過,論者卻也指出,在柴契爾夫人執政的時代,她運用威權式的民粹主義,締造一個「新的選舉聯盟」(new electoral coalition),在民意的認同與支持下,她巧妙地將新自由主義(在經濟的議題方面)和新保守主義(在社會議題方面)冶為一爐,成為驅動政府改革的主要理念(Atkinson and Savage, 1994: 9-10)。

 

二、新自由主義經濟理論

接續前述Dunleavy和O’Leary 對新右派的界說,究實而論,新右派的改革理念得以從一九六○年代開始萌發,而至一九八○年代成為主流,應歸因於新右派吸納了新自由主義經濟理論和公共選擇理論等社會科學研究的論證基礎【9】(Dunleavy and O’Leary, 1987: 74; Martin, 1993: 45; Oliver and Drewry, 1996: 21)。此處先探討奧地利學派(Austrian school)和芝加哥學派(Chicago school)等新自由主義經濟理論對新右派的影響。

F.A. Hayek(1899-1992)是奧地利學派的第四代領導人,一般咸認他為「新右派之父」,他一貫主張反對計劃性經濟,在其所有有關政治經濟方面的著作中,始終堅持倡導自由市場原則,信仰古典經濟學所強調的市場完美之理念(Oliver and  Drewry,  1996:22)。Hayek對社會主義向來採取極為嚴厲的批判,他認為社會主義所強調的公平觀念,是一種不可能實現的空想,社會主義所採行的計劃性經濟,完全忽略各項供需的複雜性,強制干預市場的結果,最終將導致供給無法回應人民真正的需求;相對的,市場是一個有效率的分配者、有效能的協調機制和理性的決策流程。Hayek 強調市場可以獲致一種「自然的秩序」(spontaneousorder),消費者主權將可藉由市場機能而獲得保障(Hayek,  1995;  Horton  and Farnham, 1999: 9)。

同樣強調自由市場機能的芝加哥學派,也提供了新右派主張最低限度國家和反對政府過度干預的論證基礎。尤其是Milton Friedman的貨幣經濟理論,更加充實了新右派論者挑戰凱因斯學派的理論基石(Dunleavy  and  O’Leary,  1987: 22; Savoie, 1994: 90)。Friedman的貨幣理論巧妙地將個體經濟學和總體經濟學加以結合成完整的分析架構,其累積長期對消費者行為觀察的成果,提出兩項駁斥凱因斯學派的結論:(1)市場經濟在沒有政府干預時的穩定性,反而比政府採取干預手段來「降低」市場不穩定性時為高。(2)凱因斯學派所主張的短期財政政策,長期而言,並非有效的總體經濟政策;政府應採取穩定的貨幣供給政策,以防止通貨膨脹或通貨緊縮,並且避免就業市場發生過大的波動(Lepage,  1988: 230-232)。

實際上,自一九六○年代以來,強調貨幣政策的芝加哥學派和主張干預性財經政策的凱因斯學派,一直處於相互對立、激烈辯論的局面;直到一九七○年代,先進工業化國家紛紛陷入停滯性通貨膨脹的經濟危機,以及長期實施社會福利國家政策所引發的財政窘境,才使得向來主張以操縱通貨膨脹率來創造充分就業的凱因斯學派,受到嚴厲的挑戰和批評。相對的,此一經濟現象的發生,卻讓主張自由市場機能和重貨幣理論的芝加哥學派,越來越受到各國決策領導人的重視。柴契爾政府即十分青睞於這些新自由主義的經濟理論,不僅採用這些理論作為經濟改革的工具,更以此作為調整國家角色的理念依據,倡議「壓縮國家的領域」(roll back the frontiers of the state);亦即,將政府治理的主軸從福利國家轉移到最低限度國家,除了修正政府部門與私部門的界限,檢討政府管理的範圍和解除過度管制的部分,並進一步積極推動民營化和市場化(Dunleavy,  1991: 21-24; Caiden, 1991: 199; Massey, 1993: 24; Zifcak, 1994: 9)。論者形容這種理念轉移的現象是「凱因斯退出,供給面經濟學進場」【10】10(Savoie, 1994: 90)。 行政學者Norman Flynn亦指出,在這些新自由主義經濟理論的影響下,新右派的改革理念蘊含個人主義、自由競爭、市場機能及鼓勵個人擴大自理(self-reliance)範圍等趨向,其決策上的偏好可由下圖進一步瞭解。Flynn認為新右派偏好市場機能的治理結構,大概可分為需求面的市場結構、供給面的市場結構和供給面的所有權等三個面向。在需求面上,新右派主張個人應依自我的意願和個人的償付能力,來極大化個人的福利;相對的,新右派並不支持個人的福利是由政府的預算來調配和控制。在供給面上,新右派偏好競爭機制,認為有競爭才能創新,創新不僅能夠帶來更好的公共財貨和服務,更能夠降低施政成本。故

圖一新右派所偏好的治理結構(略)

資料來源:Norman Flynn, 1993:21.
 

爾,在供給面的市場結構,其偏好供給者越多越好,認為藉此可提高競爭性。在供給面的所有權方面,新右派主張鼓勵私人供給者盡可能自由進出市場;而在需求面的市場結構,除非個人無法成為購買者,否則不應考慮由私人集體來購買(例如保險),或是由公共集體來購買(例如稅賦)(Flynn, 1993: 12-22)。當然,Flynn也承認新右派在治理結構上的偏好過於理想化,但藉由圖一這個矩陣架構,卻可以協助我們進一步瞭解新右派的改革理念。


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8  C. Hood(1991)、C. Pollitt(1993)和O. E. Hughes(1998)等英國行政學者認為,管理主義(managerialism)也影響了柴契爾政府的改革方向。Pollitt指出,管理主義本質上是一種意識型態,係假定企業部門蘊含市場取向的管理方法,比傳統行政模式更具有效率(Pollitt, 1993: 1-3)。對英國新右派的改革者而言,管理主義驅策保守黨政府自一九八○年代初期開始,進行一連串的管理文化的變革,其中有三項主要的策略:(1)藉由預算和公務人力的削減,以抑制公共支出的成長;(2)改採分權化的管理,透過更多彈性化的財務管理制度,授權基層公務人員,並課賦其回應消費者或顧客需求的責任;(3)以目標導向的管理取代線上管理功能(line management function),亦即,強調具體、短期目標的達成,這意味著建構績效指標和採行績效管理的迫切性。(Cope and Atkinson, 1994: 44-47)。持平而論,管理主義與公共選擇理論等經濟理性主義理念相較,其智識上的基礎並不是那麼厚實,限於篇幅及論述邏輯,本文在此不另贅述管理主義對柴契爾政府改革的影響。
9  嚴格來說,美國是新右派思想的大本營,但是英國才是真正實際發動新右派改革理念的國家(Horton and Farnham, 1999: 8)。
10  供給面經濟學也被稱為供給學派,其理論基礎係根源於古典經濟學、重商主義,一九六○年代以芝加哥學派為首的重貨幣論者,開始對凱因斯經濟學進行討伐,至一九七○年代更為激烈。供給學派論者認為,凱因斯主義重視短期政策以刺激消費或需求,卻忽略了經濟的供給面—勞動、儲蓄、投資和生產,其結果導致需求受到過度刺激,而供給卻被禁錮於不必要的管制、稅收、通貨膨脹等問題中。他們主張藉由強化經濟的供給面,可以有效對付停滯性通貨膨脹的困境(尹伯成、華桂宏,1996)。


(待續)

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作者簡介
現  職:
國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授(2001~)

主要學歷:
國立政治大學公共行政學博士(1996~2001)、國立政治大學公共行政學系法學碩士(1993~1996)、國立中興大學公共行政學系法學學士(1990~1993)、世界新聞專科學校編輯採訪科畢業(1980~1985)

主要經歷:
臺北市政府市政顧問(2003~)、考試院公務人員保障暨訓練委員會顧問(2002~)、台灣透明化組織監事(2002~)、玄奘人文社會學院公共事務管理學系兼任助理教授(2001~)、獲行政院人事行政局獎助博士論文研究(2000)、獲頒「張金鑑先生行政學術獎」(1992)

專長領域:
人事行政(人力資源發展、策略性人力資源管理)、公共管理(政府管理流程再造、績效管理)、組織理論(組織經濟學)

個人網頁:http://www.ntpu.edu.tw/pa/teacher/kunyi/index.htm

 

 

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