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英國柴契爾政府改革背景與理念的探索(一)

文 / 劉坤億教授
【台灣法律網】


壹、前言

英國保守黨政府失去執政權至今已有六年,在新工黨領袖布萊爾(Tony Blair)首相的治理下,英國仍舉步維艱地追趕著歐陸國家的經濟發展成就。所幸的是,一九九○年代以來,儘管英國的經濟成長率依舊沒有令人雀躍的表現,但至少失業率已經趨緩,通貨膨脹率也在控制的範圍內,且公共支出已不再持續地大幅擴張。令人好奇的是,在新工黨政府的執政下,英國選民如何看待過去保守黨政府長達十八年(1979-1997)【1】1的執政經驗?也許一般選民並沒有太多特別的感受,但對於許多政治精英、政府部門內的文官成員,以及社會科學界的學者而言,柴契爾(Margaret Thatcher)首相所掀起的新右派(new right)政府改革風潮,至今仍令人記憶猶新且影響深遠。

誠如英國社會學家Anthony  Giddens 所言:對於歐洲國家而言,並沒有像英國這樣經歷過長期的新自由主義(neo-liberalism)政體的情況。不論柴契爾主義(Thatcherism)在英國是否造成了某些影響,但可以肯定的是,它確實撼動了英國社會。柴契爾正如多數的新自由主義論者一樣,並不是一個普通意涵上的保守派人士,在自由市場的旗幟下,她攻擊既存的體制與精英,同時她更進一步地推動其政策促成整個社會的變革(Giddens,  1998: ix)。具體來說,她成功的把工黨自一九四五年時所塑造的「福利國家」政策路線,轉變為強調「生產力與經濟成長」的政策途徑,即使到了今天,新工黨政府的施政方向仍未偏離柴契爾所設定的軌道(Roskin, 1999: 96)。事實上,這種情況也同樣反映在英國近二十年來的政府治理模式上;柴契爾將第二次世界大戰後的「大有為政府」(big  government)觀念轉換為「最低限度國家」(minimal state)的理念。自從柴契爾採取市場化的治理模式進行政府改革後,其繼任者梅傑(John  Major)和後來的新工黨政府,幾乎只能在她預鑄新造的組織結構與管理型態中進行微幅的調整(Pollitt and Bouckaert, 2000: 179)。抑有進者,一九八○年代以降,柴契爾所倡導的新右派政府改革理念,迅速在英美語系國家中贏得改革者的青睞,舉凡柴契爾政府所採行的民營化、市場化和分權化等改革策略,一時之間也成為各國政府治理模式變革的共同語言(Gray, 1993; Lane, 1997: 1)。英美行政學者們也將這一波政府改革潮流稱為「新公共管理」(new  public  management)運動【2】2(Hood,  1991;  Hughes, 1998)。

英國柴契爾政府所採行的新右派改革理念,深刻地影響了許多英美語系國家的行政體系,其層面涵蓋了財務管理、組織結構和文官制度等政府運作的型態。而誠如B. Guy Peters在《政府未來的治理模式》(The Future of Governing)一書中所強調的:「我們有必要瞭解這些逐漸浮現的新治理模式,如果我們對這些模式的理念和基本假定不進行任何的分析或解釋,那麼我們將很難以瞭解這些工業化和轉換中的社會正逐漸出現的新國家型式,並且也難以針對二十一世紀政府治理上的基本問題進行思考」(Peters, 2001)。確實,當代許多國家在廣泛援用英國新右派的政府改革理念及其政策工具時,應該有必要針對其理念內涵和改革的背景加以充分瞭解,以避免誤植或發生「橘逾淮為枳」的憾事。本文旨在藉由文獻分析,探討柴契爾發動政府改革運動的背景,並進一步探索新右派政府改革理念的內涵,期能累積對英國新右派政府改革途徑的瞭解。
 
貳、柴契爾革命的背景分析

一九七九年柴契爾夫人成為首相,是英國政治和文官制度發展的一個重要分水嶺。她在一九八○年代所進行的一連串政府改革計劃,到了一九九○年代已經顯現效果。她不僅引進許多新的管理技術,並且破除公私部門的界限,積極改變文官系統的傳統價值;她要求官員應該重新定位自己為專業的管理者,揚棄爭功諉過的舊習,拿出魄力與幹勁,忠誠地實踐部會首長所擬定之政策;同時強調追求預算支出效益(value for money)、效能、分權與行政課責等新的政府管理文化。由於改革的幅度鉅大且影響深遠,故被稱之為「柴契爾革命」(Carter, Klein and Day, 1992: 1; Savoie, 1994)。

持平而論,政府往往不會主動進行改革,卻也不必然會抗拒改革,關鍵處可能在於其所面對的壓力大小和執政者的感知能力夠不夠。論者指出,一九八○年代初期,一般國家都面臨沉重的改革壓力,政治領導者都感受到來自技術創新、政府角色重新定位、跨國協商機制的出現,以及經濟環境快速變遷等因素的衝擊(Massey, 1997: 2)。本節將就英國特定的環境系絡,進一步分析和歸納柴契爾發動政府改革的背景因素。
 
一、經濟和社會的壓力

究竟是什麼因素,導致柴契爾政府必須迫切地採取激進的方式進行政府改革?究實而論,並沒有單一的答案可以回覆這個問題;不過,經濟環境的遽然變化迫使政府必須妥善回應,這是被認為最容易解釋政府治理結構變革的因素(Peters,  2001: 14)。行政學者Andrew Massey即抱持這種看法,他認為全球經濟的劇烈競爭是促使政府積極推動改革的主要因素,尤其是西歐和北歐的傳統社會主義民主國家,均期望藉由政府的行政革新來提振國家的經濟力量(Massey, 1997: 9-10)。英國的狀況是否符合上述說法,我們有必要將觀察的時間點推回第二次世界大戰結束後的時空環境。
 
(一)戰後和解所帶來的榮景與潛在危機

基於一九三○年代經濟大蕭條的痛苦經驗,以及第二次世界大戰期間自由放任經濟的沒落,英國在戰後隨即調整國家的角色,賦予政府積極干預經濟及社會的權力,而這種轉變是建立在「戰後和解」(postwar settlement)的基礎上。 「戰後和解」包含三項相互關聯的要素:(1)採行混合經濟和凱因斯經濟政策。凱因斯理論主張政府有責任管理和調控國家經濟,並且確保擁有一個高水平的總合財貨及服務的需求,以維持人民的「充分就業」【3】3。政府透過統合財政、貨幣、價格及所得等政策,以獲致充分就業、物價穩定、支出均衡,以及經濟成長等四項經濟目標。而為了達成這些目標,政府必須在決策過程中,與產業界和貿易聯盟進行廣泛的協商。這套體制也被稱為「協商式的統合主義」(bargained corporatism)。(2)實施福利國家制度,提供完整的社會服務。這些社會福利措施包括:社會安全給付和退休金,確保失業者、病患及老人的最低生活津貼,範圍廣泛的全民健康服務體系,十六歲以前的國民義務教育,以及國民住宅。這些公民權和社會權力是延續一九四二年「貝佛瑞茲報告」(Beveridge Report)的精神【4】4,一九四五年主張社會主義經濟的工黨取得執政權後,則更進一步落實福利國家制度。(3)達成政治共識。戰後英國各政黨及其精英間達成一項政治共識,即無論誰贏得國會多數席次取得執政權,對於諸如混合經濟體制和福利國家制度等重大公共政策,均應延續貫徹;這種政治共識也反映在其他一般政策上,新政府對於前政府所通過之法案,即使過去曾持反對立場,也應服膺既定之決議(Horton and Farnham, 1999: 6-7)。

戰後和解時期一直延續到一九六○年代,在這段期間,凱因斯經濟政策和福利國家制度穩定了英國的經濟及社會秩序,英國人獲得「三重的財富」(treble affluence):國內生產毛額(GDP)的持續增加、公共支出和公共服務的擴張,以及個人所得的提高。雖然經濟成長的幅度一直很低,但至少通貨膨脹的情況並不嚴重,並且已經達到充分就業的目標(Zifcak,  1994:  7)。然而,隨著福利國家成本的增加,應該用於投資的資金長期遭到嚴重的排擠,不充分的投資是經濟發展的隱形殺手,實際上,英國的總體經濟已經瀕臨崩潰的邊緣。
 
(二)停滯性通貨膨脹與公共支出的巨幅成長

一九七三年至一九七四年間發生「以阿戰爭」(Arab-Israeli war),造成原油價格飆漲,導致世界能源危機,全球經濟因而蒙受重創,原本就有潛在經濟危機的英國,則進一步出現停滯性通貨膨脹(stagflation)的現象,亦即,同時面臨經濟成長停滯、通貨膨脹率攀升和失業率遽增的困境。不僅如此,一九七○年代中期後,英鎊大幅貶值,英國政府的財政更形惡化。戰後經濟穩定下所維持的政治共識,很快的就面臨瓦解;原先用以支撐福利國家政策的增稅和擴大公共支出,也隨著凱因斯經濟理論的破產而遭遇到嚴厲的攻擊。自此,公共支出的巨幅成長和控制不當,開始被認定是造成國家經濟困境的主要因素(Zifcak,  1994: 7-8; Horton and Farnham, 1999: 7-8)。
從表一來看,除開戰爭期間的龐大支出,第二次世界大戰後,英國的一般政府支出(general government expenditure, GGE)即呈現持續擴張的情況。論者認為,

表一英國一般政府支出(GGE)佔GDP的比重(1930-1979)(略)
資料來源:Farnham and Horton (1996:5)
 
這與一九四五年勞工黨政府採取激進的經濟社會改革方案有直接而密切的關係。勞工黨政府一方面擴大公有事業的範圍,將鐵路、煤礦、航空、瓦斯、電力、道路運輸和鋼鐵工業等納入國營;另一方面則進一步落實福利國家政策,不僅擴大社會福利支出,同時也建立全民健康服務體系,將私人醫院、醫生和醫事人員納入政府體系。因此,英國的公務人員人數急遽增加,一九三九年時約只有三十八萬七千名,到了一九五一年時已突破百萬名,即使到了一九七九年已經降為七十三萬五千多名(實業方面約有十六萬七千多名,非實業方面約有五十六萬七千多名),文官體系的人數仍十分龐大。大體而言,一九一九年至一九三八年期間,英國政府在公共財貨和服務方面的支出,平均只佔GDP 的13%;然而,一九四七年至一九七○年期間,佔GDP 的平均比重已提高到20%以上,一九七○年代中期更升高到接近27%。在移轉性支出(transfer  payment)方面,一九五四年時約佔GDP 的22%以上【5】5。這些數據顯示,英國政府的公共支出在戰後呈現巨幅成長。論者解釋,戰後初期,雖然政府GGE佔GDP的比重相當高,但人民已經習慣戰爭時期政府的支出水準,是以,並沒有出現強烈的反對和抱怨,但隨著戰爭記憶的消逝,加上長期處於經濟發展停滯的狀態,英國人民對於政府GGE佔GDP比重過高的情況已經越來越難以忍受(Farnham and Horton, 1996: 4-8)。一九七九年,保守黨政府上台後的第一份公共支出白皮書即明白指出:公共支出是英國當前經濟困境的核心問題(cited by Heald, 1983: 29)。
 
二、政治和行政的困局

持平而論,戰後主要工業化民主國家的公共支出都呈現大幅成長的情形,相對於OECD 其他的會員國而言,英國政府公共支出的成長幅度雖然高於平均值,卻絕對不是成長幅度最大的國家【6】。論者指出,英國公共支出的失控,是因為GDP成長的幅度相當低,而GGE擴張的比例卻又過高所導致的(Heald, 1983: 32)。簡單的說,就是沒有把握「量入為出」的財務原則,在沒有考慮歲入有限的情形下,任憑耗源性和移轉性的支出持續的擴張。哈佛大學政治學者Samuel  Beer 即提出「多元主義的停滯」(pluralistic  stagnation)的論點來說明這種現象。他指出,一九六○年代末期,英國出現一種「反文化」(counter culture)的風潮,即各個利益團體不再遵循順服的政治文化傳統,反而爭相要求福利、高工資、對企業的補貼和其他種種利益,兩大黨則競相承諾並提供給更多的利益團體和更多的福利,終至出現團體與團體之間、團體與政府之間,大家互相阻礙並共同耗損公共資源,最後導致「公共選擇的癱瘓」(paralysis of public choice)(cited by Roskin, 1999: 93)。這種現象的發生,也正顯示英國戰後和解時期所建構的協商式統合主義已告解體,政府已經不再是資源分配的強勢仲裁者;並且政府也正處於一個艱困的時刻,既難以建構適切的公共議題、又不能充分執行有力的政策(Peters,  2001: 15-16)。 甫上台的柴契爾政府除了必須重新調整國家的角色,以跳脫出上述的政治窘境外,還須面對傳統文官體制改革的挑戰。柴契爾夫人對於文官的認知,乃深受其同僚的影響,Leslie Chapman、Sir John Hoskyns 和Sir Derek Rayner等人都曾向柴契爾提出建言。他們認為,英國的文官長期在政治中立觀念的薰習下,已經喪失掉追求國家發展的熱情,並且己不再服膺於政務官的領導;他們相信,藉由行政改革和管理文化的改變,不僅可以強化文官的治理能力,進而能夠助長經濟改革的成效。柴契爾政府接受了這些建言,在一九七九年執政之初,即宣示將削弱文官的政治特權,強化內閣對文官系統的政治控制力,並藉由縮小文官體制的規模和引進企業經營的文化,以改善政府部門的管理和革除其浪費、無效率的積習(Zifcak, 1994: 10-12)。
 
三、歐洲化的衝擊

雖然英國人從不認為自己是歐洲人,甚至輕視英倫海峽彼岸的歐洲人,但隨著戰後歐陸國家的積極整合與經濟力量的日趨強大,迫使英國人必須壓抑驕傲的心態,重新思考並調整與歐陸國家的關係。回顧歷史,一九五七年法國、西德、義大利、比利時、荷蘭和盧森堡等六國組成「歐洲共同體」(European Community, EC)【7】7時,英國拒絕簽署加入,並於一九五九年與挪威、丹麥、瑞典、瑞士、奧地利和葡萄牙等國合組一個鬆散的「歐洲自由貿易協會」(European  Free  Trade Association, EFTA);然而,到了一九六○年代初期,英國眼見歐洲共同體各國的經濟大幅成長,遂於一九六三年申請加入,不過都被法國總統戴高樂(Charles de Gaulle)否決,他認為英國與美國的關係過於密切,將不會成為一個好的歐洲夥伴國家。英國被摒除在歐洲共同體之外的情形,一直到了一九六九年戴高樂辭去總統職務後才見轉圜;一九七一年保守黨執政時期,國會以三百五十六票對二百四十四票,決定加入歐洲共同體;一九七三年一月一日,英國與丹麥、愛爾蘭同時成為歐洲共同體的會員國(Kingdom, 1995: 51-52; Roskin, 1999: 103-105)。 究實而論,英國人對於加入歐洲共同體的心情是相當複雜而矛盾的。對於保守黨右翼人士而言,加入歐洲共同體意味著英國將不再是一個主權完整的國家;對於工黨左翼人士而言,這代表歐洲廉價的商品將大量進口,英國的產業將深受打擊,勞工的失業率也將跟著提高。相對的,對於保守黨和工黨內的「歐洲熱愛者」而言,他們看好廣大的歐陸市場及其活絡的經濟活動,更期望藉由與歐洲市場的融合,提振英國在全球化過程中的競爭力(Carr and Cope, 1994; Roskin, 1999: 103-105)。

英國行政學者R.A.W.  Rhodes 指出,暫且不論英國納入歐洲聯盟的結果是好或是壞,但自從英國在一九七三年加入歐洲共同體後,在歐洲化的衝擊下,至少對英國的公共行政產生三項影響:(1)主權受到侵蝕;(2)政策制定的分散化;(3)權力下授給地方政府。歐洲共同體的各委員會因政策協商的需要,往往直接介入內閣各部會的政策制定過程,甚至與英國地方政府建立各類協商的管道。對於歐洲聯盟而言,這種新的治理網絡可以省去與英國中央政府這個「棘手的夥伴」(awkward partner)直接打交道的麻煩;對於地方政府而言,則終於能夠擺脫掉中央政府過度集權的障礙;然而,對中央政府來說,除了必須忍受主權被侵蝕之外,還須適應越來越趨於水平式的協商和決策方式(Rhodes,  1994:  142-143)。而眾所皆知的是,柴契爾是英國的民族主義者與「歐洲懷疑論者」,她認為歐洲共同市場很好,但是不能轉變為干涉英國主權的「超國家實體」(Roskin,  1999: 150)。面對英國逐漸歐洲化的現象,柴契爾及其同僚認為,唯有增強英國的經濟實力才能維持英國的自主性,而其前提必須先強化政府的治理能力(Kingdom, 1995: 76; Oliver and Drewry, 1996: 15)。

四、柴契爾個人的意志和政治利益

一九八○年代,英國的柴契爾政府、美國的雷根政府和加拿大的穆蘭尼政府,同時採行新右派的改革路線,但唯獨柴契爾充分實踐改革理念並獲致較佳的改革成果。行政學者B. Guy Peters 和Donald J. Savoie 認為,這與柴契爾個人的意志有絕對的關係,尤其是她個人的領導風格。柴契爾的個性果敢能斷,素有「英國鐵娘子」(Britain’s iron lady)的稱號,是屬於幹略經營型(administrative-type)的領導者。她擅長建立主要的政策架構,並透過有效的政策管理使其具體落實。決策時她會徵詢少數重要顧問和主要閣員的意見,一旦作成決定便會敦促各部會首長及機關貫徹這些政策;同時,她也會給予常業化文官明確的訊息,讓他們知道她所要的工作成果。易言之,她並不希望自己的政策決定,交由文官集團執行後即如同石沉大海(Savoie, 1994: 39-40; Peters and Savoie, 1998: 5-6)。當然,柴契爾和她的主要智囊都清楚,英國的文官集團不僅缺乏企業創新的精神和專業管理的能力,同時也已經成為善謀私利的特權團體,柴契爾的政治願景倘若要實現,徹底翻修老舊的文官體系,已經成為保守黨執政的首要之務。
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其次,正如前述,一般政府未必會抗拒變革,但是通常在沒有足夠的壓力和充分的誘因下,要政府主動推行變革幾乎是不可能。柴契爾執政後的壓力不只是在財經的問題上,此乃因財經的問題往往盤根錯節,所採取的財經政策經常都需要經過一段時間後才能產生效果,這對於柴契爾所面對的另一個壓力來源--執政權的保衛戰,可以說緩不濟急。自第二次世界大戰結束後,特別是從一九六○年代開始,保守黨與工黨幾乎平均每隔五年即政黨輪替一次,倘若柴契爾在政績上沒有任何突破和顯著的建樹,難保五年後政權不會再次旁落。實際上,柴契爾曾經嘗試以刪減福利支出作為紓緩政府財政危機的手段;不過,最後卻在政治利益的考量下放棄。因為一般人民不會認為福利支出的增加是導致經濟發展停滯的主要因素,即便接受這種說法,也難以忍受福利縮水的事實。因此,在個人的政治利益考量下,柴契爾與其他西歐及北歐的政治領導人一樣,轉而將重點放在政府治理結構的變革,希望藉此改善經濟環境和提高國家競爭力,進而鞏固自己的政治地位(Massey, 1997: 9)。
 
如上所述,一九七九年柴契爾甫上台時,英國的經濟狀況不僅延續一九六○年代以來的不景氣,更在一九七三年世界能源危機的衝擊下,出現停滯性通貨膨脹的現象。在此同時,由於戰後開始實施福利國家政策,公共支出呈現連年巨幅成長的狀態,於是,在歲入短絀、歲出擴增的情況下,政府已經出現嚴重的財政危機。而除了來自經濟、社會及政府財政上的壓力外,柴契爾政府還必須面對歐洲化的衝擊與挑戰,以及內部政治的困局和傳統文官體系失靈的困境;然而,這些壓力未必能夠觸發新政府的改革動機,柴契爾個人強韌的意志力和延續政權的政治企圖心,也是不可忽略的主要驅動力。對柴契爾政府發動改革的背景進行分後,為進一步瞭解其改革的理論背景,以下接著對柴契爾政府所採行之新右派改革理念加以探索。


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1  柴契爾於一九七九年五月成為英國首相,一直到一九九○年十一月才由梅傑繼任其職位至一九九七年,柴契爾前後執政達十一年半,為英國第二次世界大戰後執政時間最長的首相。
2  C. Hood(1991)歸納新公共管理的內涵具有以下七項要點:(1)政府部門應由專業的公經理人來管理;(2)政府部門的施政績效目標必須明確,並且可被加以衡量;(3)強調輸出項的控制,亦即重視實際績效成果甚於程序;(4)解構政府龐大的組織規模,使其成為注重成本、可被管理的企業化單位;(5)將市場的競爭機制引進政府部門;(6)運用私部門的管理風格;以及(7)強調資源的有效運用。
3  「充分就業」(full employment)並非指百分之百的就業率,而是容許有一定比例的失業存在。嚴格來說,「充分就業」是指勞工和生產要素都在「正常情況」下被雇用和使用。而所謂「正常情況」下,並不是所有的生產要素都同時被使用,且此種「正常情況」往往也會因時因地而有不同的界定(段樵,1994: 216;胡春田等,1996: 101-102)。  
4  第二次世界大戰期間,英國各政黨停止各項政治鬥爭或競爭,共同組成戰時聯盟以因應緊急狀態,「貝佛瑞茲報告」所主張的社會福利政策,在當時普獲認同與支持。此一報告對戰後英國的社會與經濟影響深遠(Horton and Farnham, 1999: 7)。
5  一般政府支出(GGE)通常包含兩大類支出:公共財貨及服務支出和移轉性支出。公共財貨及服務支出的範圍很難明確界定,一般也稱為耗源性支出(exhaustive  expenditure),是指政府對民間財貨和勞務的購買支出,包括政務支出、經建支出、交通、教育及文化等支出。移轉性支出是指政府對民間單方面的給付,例如退休金、救濟金、醫藥支出等,由於這類支出是政府基於正義、人道而對人民之片面支付,不須人民提供對等之財貨與勞務為要件,因此也稱為福利性支出(welfare expenditure)(Mullard, 1993: 11-13; 林華德,1995: 285)。
6  自一九六○年至一九八○年間,OECD會員國的公共支出佔GDP 比重的平均成長值為10.9%,英國則為12.0%,與法國(11.6%)、西德(14.9%)所差不多,與比利時(21.4%)、荷蘭(28.8%)、瑞典(34.6%)等北歐福利國家相比較,則可謂不高(Heald, 1983: 29-31)。
7  戰後歐陸國家積極推動所謂的「單一歐洲法」(Single European Act),歐洲共同體是依一九五七年三月二十七日所簽訂的羅馬條約(Treaty of Rome)所建立;一九九二年二月七日則再度簽署馬茲垂克條約(Treaty of Masstricht),進一步推動歐洲的政經、貨幣及軍事外交等的整合,並於一九九三年建立「歐洲聯盟」European Union)(Kingdom, 1995: 50-51)。


(待續)

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作者簡介
現  職:
國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授(2001~)

主要學歷:
國立政治大學公共行政學博士(1996~2001)、國立政治大學公共行政學系法學碩士(1993~1996)、國立中興大學公共行政學系法學學士(1990~1993)、世界新聞專科學校編輯採訪科畢業(1980~1985)

主要經歷:
臺北市政府市政顧問(2003~)、考試院公務人員保障暨訓練委員會顧問(2002~)、台灣透明化組織監事(2002~)、玄奘人文社會學院公共事務管理學系兼任助理教授(2001~)、獲行政院人事行政局獎助博士論文研究(2000)、獲頒「張金鑑先生行政學術獎」(1992)

專長領域:
人事行政(人力資源發展、策略性人力資源管理)、公共管理(政府管理流程再造、績效管理)、組織理論(組織經濟學)

個人網頁:http://www.ntpu.edu.tw/pa/teacher/kunyi/index.htm

 

 

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