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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 劉坤億教授

地方治理與地方政府角色職能的轉變(一)

文 / 劉坤億教授
【台灣法律網】


壹、前言

對於歐美等先進工業化民主國家來說,過去二十年來地方政府的角色職能已經出現了相當大的轉變,造成此一轉變的驅力約可由以下三個層次來觀察:其一,在分權化的潮流下,中央與地方的關係(central-local relations)已經轉換成更為廣闊的府際關係網絡(network of  intergovernmental relations);其二,由於社會結構加速變遷,導致都市化或城鎮人口的集結化情形加劇,地方政府為回應日益增加的公共需求,除了必須提昇本身的專業能力,也必須結合民間的力量來提供公共服務;其三,地方政府不僅要處理因都市化所帶來的問題,同時也要面對全球化所帶來的挑戰,為此地方政府必須經常跨越國家界限,與其他國家的城市或地方發展出各種競合關係。

從上述特徵可以看出當代民主國家的地方治理實體,其治理的界限已經十分模糊,實際參與治理的行動者也不再限於地方政府機關;同時,在實際的治理過程中,由於隨著地方政府與中央政府、其他地方政府、私部門廠商、非政府組織,乃至於與國家以外的政府或非政府組織等行動者建立了各種新的互動關係,因而地方政府在治理過程中的角色職能也出現明顯的轉變。鑒於傳統的「地方政府」概念已經難以描述或解釋此種新的地方體制(new local regimes),西方學者遂逐漸以「地方治理」(local governance)的概念來加以補充,並將此一演變的過程稱為

「從地方政府轉變為地方治理」(from local government to local governance)【1】
(Goss, 2001; Leach and Percy-Smith, 2001)。

面對前述地方體制發展的新議題,本文首先將嘗試探索引發「從地方政府轉變為地方治理」的背景因素;其次,藉由地方治理概念的界定及其特徵的分析,嘗試進一步釐清地方治理的意涵;最後,本文也將初步討論地方政府在此種新的地方體制發展下,應如何重新定位其角色職能。

貳、地方治理概念興起的背景

在探討「從地方政府轉變為地方治理」的背景因素之前,讓我們先快速地檢視過去一百年來西方民主國家政府角色的轉變歷程:(一)二十世紀的頭一、二十年,民主政治穩定地發展於西方世界,政府的存在被認為是一種「必要之惡」(necessary evil),此一階段政府介入社會及市場的程度不高。(二)到了第二次世界大戰結束的初期,西歐和美國先後進入了政治變遷的第二個階段,政府被視為是追求社會變革、公平和經濟發展的獨有的、正當的和無法挑戰的手段工具,「大有為政府」(big government)成為此一階段的主要觀念。(三)一九八○年代進入第三個階段,英國柴契爾政府和美國的雷根政府最具代表,在相當短的時間內,他們就轉變了前一階段對於政府角色地位的觀點,政府不再被界定為解決各種社會問題的手段工具,相反的,政府本身是造成這些問題的根源和原因;「最低限度國家」(minimal state)遂成為此一階段的主流價值,政府的職權範圍不斷被壓縮。(四)一九九○年代初迄今是第四個也是最近的一個階段,這個時期開始跳脫出「國家--市場」或「國家--社會」的二元對立觀念,重新觀察及思考政府在社會及市場中所應該扮演的角色,並開始以「新治理」(new governance)或「領控」(steering)等概念來重新界定政府的角色職能(Pierre and Peters, 2000:2-7)。

藉由前面概要的陳述,可以讓我們先瞭解到西方民主國家對政府角色偏好的轉變,但何以地方政府的角色職能會在一九八○年代後出現較大的轉折?並且朝地方治理的方向發展?以下的分析或可提供部分的答案。

一、國家的財政危機引發中央加速授權地方

無論是單一制的英國或是聯邦制的美國,第二次世界大戰後隨著中央或聯邦政府職權的擴大,中央集權的色彩顯然日益鮮明,直到一九八○年代國家財政日趨惡化之後,中央或聯邦政府迫於財政困境才加速授權地方政府,其中又以美國雷根政府的「新聯邦主義」可為代表。事實上,這一波地方分權的潮流是被一些政治目標所驅動的,中央政府把「授權」(‘empowerment’)地方當作是撙節公共支出的一種政治手段【2】。這種中央與地方政府治理結構的變遷也產生了幾項問題和挑戰。首先,中央「授權」給地方的另一層意義,是要地方承擔更多的財政責任,在這種情況下,地方政府在公共支出方面至少要做到平衡預算支出或抑制支出成長,而這也意味著地方政府必須縮小部門的規模,並且開始改變原來的治理型態。普遍的作法包括:採取企業部門的雇用制度、財務管理方法,以及改由私部門、志願團體或社區來提供公共服務。再者,權力向下移轉給地方之後,地方政府的責任也加重,尤其更會成為政治壓力的標的,無論是國家或是社會的行動者,都會直接對其施壓(Pierre and Peters, 2000: 87-89)。另外,根據英國的學者觀察,在財政窘迫的情況下,中央政府和地方政府之間也發展出新的資源互賴關係,其關係依不同的政策領域而出現不斷解構和重組的現象(Rhodes,1997;Stoker, 1997)。
 
二、新右派改革理念衝擊地方政府的角色職能

新右派(the New Right)改革理念是以古典自由主義的市場經濟理論為基礎,結合公共選擇理論和管理主義的論述,貶抑政府的功能而推崇市場的機能,並且大量擷取「師法企業」的管理策略和工具(Hood, 1991)【3】。就一九七○年代而言,當政治意識型態屬於中間偏左的福利國家,紛紛陷入停滯性通貨膨脹的經濟困境和日趨窘迫的財政危機之際,新右派的主張和改革途徑,確實帶給這些國家重建社會及經濟秩序的樂觀願景;其後,更隨著蘇聯等共產國家左派政權的瓦解,新右派崇尚自由市場機能的革新理念,便迅速在英美語系國家中贏得改革者的青睞,舉凡民營化、政府業務委外、強制競標、市場測試、內部市場化、消費者選擇權、區分購買者與提供者的公共服務體系等改革策略,已成為各國政府治理模式變革的共同語言(Leach and Percy-Smith, 2001: 24-30; Lane, 1997)。經過這股市場化潮流的洗禮後,地方政府已經不再堅持為公共服務的獨占性供給者,其角色可以是公共服務的購買者,也可以透過公私合夥的方式生產公共服務。
 
三、第三波時代的來臨促發更多社會行動者參與地方治理

第三波(third wave)政治時代也被稱為後物質時代(post-material age),是當代西歐國家和美國所關注的政治議題之一。就西方民主國家而言,第一波政治所關注的是如何發展出一套制度架構來鞏固民主政治,其議題包括國會改革、擴大投票權範圍等等。在第二波政治時代,政治菁英們所關心的是分配和重分配的政治議題,主要討論的政策領域包括賦稅、醫療衛生及社會政策等等。在目前的第三波時代,「後物質的」議題經常被討論,第三波的議題類型係反映了當代社會變遷的問題,其所包括的議題如經濟成長、強化社會參與機制、環境保護和性別等。

這些議題之中,經濟成長幾乎成為政府最重要的施政目標,社會參與的強化則可提高代議民主的正當性,而環保議題則在國內和國際上同樣受到關注。論者指出,處理這些議題的一項主要要素,並不是由政府去創發新的政策工具,而是在整體社會中積極尋找出面對和因應第三波政治時代的治理模式,政府必須與社區、非營利組織、傳媒及非組織性公民運動等社會行動者共同解決後物質時代複雜的社會問題(Pierre and Peters, 2000: 65-66)。
 
四、全球化效應的衝擊

在全球化(globalization)【4】的衝擊下,舉凡一國之內的政治、經濟、社會、文化等,均深受其他國家或地區的牽引,彼此的關係錯綜複雜且相互依賴,以致國家的自主性相對降低,民族國家之間的界限日趨模糊。全球化雖然促進跨國及跨地域城市之間的聯繫及互動,卻也造成這些城市之間的競爭加劇【5】,城市之間的競爭包括了城市生產力(productivity)以及層面廣泛的永續發展能力(sustainable development)。雖然,國家或地方競爭力並非完全決定於政府的治理能力,但政府治理能力的提昇卻必然影響其競爭優勢,這種效應對地方的影響尤勝於中央。若從策略管理的角度思考,在全球化的效應衝擊下,地方政府的發展所擁有的優勢與機會、劣勢與威脅,如下所列:(1)優勢:在多層次治理體系中,地方或城市政府的自治權提高,地方政府將有更大的自主性尋求發展。(2)機會:可透過不同的政策議題與其他國內外重要城市,連結為政策社群,形成新的治理網絡,並經由良性的競爭與策略性的合作,達到更好的發展。(3)劣勢:國家疆界模糊,中央政府的保護降低,在經濟、環保、財政、衛生、治安及交通等公共事務上,必須承擔更多、甚至是完全的責任。(4)威脅:來自其他城市的競爭將更為直接且明顯,倘若全球治理(global governance)【6】的相關機制未充分發揮協調的功能,則各類資源的排擠效應將產生,城市被邊緣化的危機也會出現(劉坤億,2002a:76-77)。
 
從前述的觀察中,實際上已經可以梗要梳整出「從地方政府轉變為地方治理」的幾個基本發展方向:其一,中央政府與地方政府之間的關係已經不是一種單純由上而下的權威關係,兩者間的關係已經隨著分權化的潮流而逐漸形成資源互賴的新府際關係;其二,在地方財政困難和資源有限的情況下,地方政府將更加依賴私部門和志願性團體提供公共服務,亦即,地方政府與其他社會行動者將發展出更為活絡的市場交易關係,其三,為能回應後物質時代的社會結構和提昇地方之治理能力,地方政府以外的其他社會行動者將更活躍於地方事務之治理;最後,在全球化的衝擊下,特定區域內的地方政府聯盟將更為盛行,且地方治理過程也必須考慮民族國家疆界以外的其他跨國性組織或競合團體。顯然,對於地方公共事務之處理,其治理過程中的行動者將從過去所認知的中央政府和地方政府,擴及到政府外部的其他社會行動者,以及國家疆界以外的政府或非政府組織。然而,光從這幾個地方治理的發展方向來看,恐怕還不足以清楚地掌握其意涵,以下將分別從概念界定和特徵分析,進一步說明地方治理的內涵。

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1  在英美國家,“government” 一詞通常指的是國家正式的機關,具有合法、獨占的強制性權力,其特徵即是有能力做出決定,並且予以付諸實行。“government”一詞作為「統治」的意涵,是指一種正式而制度化的過程,在民族國家的層次上運作,其目的在於維持公共秩序和便於處理集體行動上的問題(Stoker, 1998:17)。而根據R.A.W. Rhodes 等學者的觀點,治理的概念範疇較政府統治更為寬闊,是一種權力行使與決策制定的動態過程,政府僅是諸多參與治理行動者之一(而不是唯一),此種治理過程亦是一種自組化複雜網落的管理(Rhodes,  1996:  Kickert,  1997a:  Kooiman, 1993)。

2 無論是聯邦制國家或是單一制國家,其地方政府作為地方自治團體,都會有相當程度的自主權,並且受憲法或法律保障(一般而言,聯邦制的地方自主權高於單一制),基於中央與地方政府各自享有不同權力,兩者間是一種分權關係;然而,在實際的運作上,此種分權關係大多由中央或聯邦政府主導並分配,因而本文在此以「授權」一詞反映此種現象。

3 除了新右派理念的衝擊,歐洲傳統左派的治理觀點,也對政府角色職能的轉變有所影響,他們認為在社會政治系統中,政府只是諸多社會行動者之一,「治理」(governance)是這些行動者互動後所顯現出來的型態或結構(Kooiman, 1993)。換言之,政府不必然是「領控」(steering)公民社會的唯一行動者。前述兩項觀點,分別以市場和社會的力量來解構傳統的統治概念,不啻為我們提供了重新理解和詮釋地方治理概念的機會。

4 對於全球化的界定,至今仍相當分歧。若依不同理論學派來加以界說,至少有以下四種說法:(1)新馬克思主義論者認為,全球化是資本主義與帝國主義的復辟。(2)新自由主義論者認為,全球化是指全球經濟和市場的整合,此一現象有助於提昇世界資源的優化組合。(3)以A. Giddens為代表的轉型學派論者認為,全球化是推動社會、政治和經濟轉型的主要動力,並正在重組現代社會和世界秩序。(4)全球化懷疑論者認為,「全球化」根本是一種“迷思”(myth),所謂「全球化」只是一種已開發國家經濟之間的「國際化」而已(引自詹中原2001:33-34)。本文係於新自由主義論和轉型學派的系絡下進行論述。

5 此處係採葉光毅(1995:223)先生之觀點。他認為在全球化的時代,都市系統的構成已不再由一國內之中心地向外擴散,而是跨越國界、地域,並與其他利益相關或競爭的都市相連結。例如,以金融產業為主的紐約市,倫敦對其意義便重於鄰近的波士頓。兩個分屬不同國境的城市,因金融產業的全球化效應而形成激烈的競爭關係,彼此的聯動性也增強。

6 根據聯合國「全球治理委員會」(Commission on Global Governance)對「全球治理」的界定:治理是各種或公或私的個人和機構,在處理他們的共同事務的諸多方式的總和。它是使相互衝突或不同利益得以被調和並採取聯合行動的持續過程。它包括了有權迫使人們服從的正式機構和規章制度,也包含了非正式的各種安排;而前述這些機制,均基於人民和機構的同意或符合他們的利益而被設置。在全球這一層級而言,治理過去一直被視為是政府間的關係,如今則必須被加以瞭解,它同時也與非政府組織、各種公民運動、多國籍公司,以及全球資本市場相關聯;甚且,這些全球治理過程中的行動者,也都與具有廣泛影響作用的全球傳媒互動(Commission on GlobalGovernance, 1995: 2-3)。

(待續)

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作者簡介
現  職:
國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授(2001~)

主要學歷:
國立政治大學公共行政學博士(1996~2001)、國立政治大學公共行政學系法學碩士(1993~1996)、國立中興大學公共行政學系法學學士(1990~1993)、世界新聞專科學校編輯採訪科畢業(1980~1985)

主要經歷:
臺北市政府市政顧問(2003~)、考試院公務人員保障暨訓練委員會顧問(2002~)、台灣透明化組織監事(2002~)、玄奘人文社會學院公共事務管理學系兼任助理教授(2001~)、獲行政院人事行政局獎助博士論文研究(2000)、獲頒「張金鑑先生行政學術獎」(1992)

專長領域:
人事行政(人力資源發展、策略性人力資源管理)、公共管理(政府管理流程再造、績效管理)、組織理論(組織經濟學)

個人網頁:http://www.ntpu.edu.tw/pa/teacher/kunyi/index.htm

 

 

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