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淺談國會調查權

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


國會調查權乃濫觴於十七世紀的英國,當時是由眾議院的常設委員會行使,以監督政府財政收支是否合法。美國遠在英國殖民時期亦仿效英國制度行使調查權,直至聯邦政府成立後,雖然憲法並無明文規定國會此等權限,但因有殖民時期的先例,故不僅日後未有懷疑國會有此權限者,且法院亦於判決中予以承認。此外,不論是在法國或德國等歐陸國家,其國會亦得行使調查權,以發揮監督政府行政之影響力。

有關國會調查權的本質,乃兼具司法性與政治性。換言之,當國會決議對某件事展開調查時,舉凡有關人證的傳喚、資料的獲得、案件的審理等,均採司法程序,故具有司法性。當國會將調查報告公諸於世,即可透過社會輿論的壓力發揮施政監督作用,故又具有政治性。

至於國會調查權之法理基礎,舉凡英美及部分歐陸國家,均將之視為國會的「與生俱來的權力」。此外,國會在行使立法、彈劾、議決租稅、批准條約等憲法權力前,均得先行調查,使前述權力運作得以順利進展,因而此等調查權實乃潛藏於各該權力之中,故亦可謂為國會的「潛在的權力」。基此,即便法無明文,亦屢為法院判決所承認。惟十九世紀以來,各國憲法多半將國會調查權規定於憲法之中,故此等國家之國會調查權,即可謂將「與生俱來的權力」及「潛在的權力」此等超實證的觀點予以實證化,成為實證憲法授權之權力。

如以美國為例,由於其係採行三權分立的總統制國家,在無質詢權的情況下,調查權乃成為監督政府的主要利器。其委員會的類型,不外有參眾兩院的各種常設委員會、特別委員會或參眾兩院臨時組織的聯合委員會等等。除了有權針對政府是否干涉選舉或其他不當行為進行調查外,尚有權針對政府高官貪贓枉法、政府施政利弊興革以及針對相關政經社會情況以為立法參考等,進行調查。

有關調查權之行使程序,多半會舉行公聽會,透過反覆辯論以發現問題真相。公聽會原則上均公開舉行,只有在須保持秘密時,方改為秘密詢問。被調查者及相關人證可聘用律師為自己辯護。證人舉證同時,亦可對其他人證所提證據提出反證。舉凡人證的傳喚、詢問及物證的獲得等等,均須準用司法機關的程序為之。國會據此有權強制任何人出席作證,並要求提供相關資料。如有違反,將構成藐視國會罪,可課以有期徒刑或罰金。惟倘若國會此等課罰過當時,基於人民自由權利之保障,司法機關於斯時乃可介入,以提供人民權利救濟管道。

此等調查權雖有助於監督政府施政與澄清吏治,但仍有遭到濫用以及無法發揮預期成效之缺點。在遭到濫用的部分,因為參眾兩院的委員會均有其獨立的經費與人員配備,故已成為獨立的機構,可不待兩院決定逕行調查,故其權力往往溢出範圍遭到濫用,加以委員多半又缺乏遵守司法程序的人格修養,各委員會又均係政黨組織,因而往往會成為打擊政府、損毀被調查者名譽或成就個人聲望的工具。在無法發揮預期成效的部分,則因為委員會的經費及人員有限,又有繁重的立法工作要進行,在無法獲得行政部門與司法部門的協助下,不免進行遲緩,案情難以水落石出,即便調查結果出爐,亦因時間流逝而失去社會輿論的注意,導致應有的監督影響大打折扣。基此,在今日的政黨政治下,國會乃受政黨所控制,如何期許其公正無私,以謹守權力界限,並發揮應有的功能,實為一大考驗。

英國有所謂的調查法庭,其設置目的乃在促使行政、立法、司法三大部門通力合作,以調查政府官吏違法失職。此種調查程序係由國會決議發動,並由政府指派高等法院以上法官、經驗豐富的檢察官及律師擔任,僅得作事實調查及證據蒐集工作,不得對被告起訴或判刑。調查過程並可獲得財政部法律官員及警察機關法律官員之協助,最後再由調查法庭將各種證據加以分析整理,並於國會提出報告,此在澄清吏治的成效上,乃為美國所不及。此外,英國尚有所謂的皇家調查委員會,係由政府指派人民代表、學者專家、主管該事務之政府官吏所組成,透過對政府及相關問題進行調查,以供立法參考,並受政府部門支持協助,凡此不僅在公正超然上、人力財力上、深入調查上,其效能均比美國優越,且對國會立法都有顯著的貢獻。惟此係基於英國內閣制權力融合制度下的產物,是否適用於美國聯邦三權分立的總統制,即有爭議。

反觀我國五權分立的雙首長制政府,從「與生俱來的權力」及「潛在的權力」此等國會調查權的超實證觀點來看,賦予立法院應有的國會調查權,在不侵犯其他權力機關核心領域的前提下,並不構成違憲。惟在制度設計上,除了機關忠誠及功能最適的考量外,實應兼顧到前述應有的人權保障及正當法律程序,並應審慎思考如何解決諸如美國國會調查權遭到濫用以及無法發揮預期成效之問題。

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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