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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳怡如教授

公務人員權利概述

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


有關公務人員之權利,茲概述如下:
 
(一)財產權

人民之財產權應予保障,憲法第十五條定有明文。此項權利不應因其被任命為公務人員與國家發生公法上職務關係而受影響。公務人員之財產權,不論其係基於公法關係或私法關係而發生,國家均應予以保障,如其遭受損害,自應有法律救濟途徑,以安定公務人員之生活,使其能專心於公務,方符憲法第八十三條保障公務人員之意旨。根據國內公務人員相關法制,基於公法上職務關係所發生的公務人員財產權,又可分為:
 
1.俸給請求權:國家為公法人,其意思及行為係經由充當國家機關之公務員為之。公務員與國家之間係為公法上職務關係,國家對公務員有給予俸給、退休金等照顧其生活及保障其權益之義務,公務員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務。基此,公務人員依法自有俸給請求權(公務人員俸給法相關規定)。
 
2.保險金請求權:公務人員保險係國家為照顧公務人員生老病死及安養,提供公務人員生活保障,運用保險原理而設之社會福利制度。本保險包括殘廢、養老、死亡及眷屬喪葬四項,由此被保險人於保險事故發生時,自有殘廢、養老、死亡及眷屬喪葬等保險給付請求權(公務人員保險法相關規定)。
 
3.退休金請求權:國家對於公務員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務,公務員退休法制之基本精神,在於國家應保障公務員退休後之生活,並以酬謝其長期之辛勞,故凡依法令或經任用程序,與國家間發生公法上職務關係者,均應享有領取退休金等之權利,不因職務之性質而有不同。凡為國家、即為全體國民服勤務之人,其為國家服務之期間,均應計入退休年資,以為退休金計算之基礎。基此,公務人員依法自有退休金請求權(公務人員退休法相關規定)。
 
4.撫卹金請求權:公務人員如因病故或意外死亡者,或是因公死亡者,其遺族具有撫卹金請求權(公務人員撫卹法相關規定)。
 
5.加班費請求權:公務人員經指派於上班時間以外執行職務者,服務機關應給予加班費、補休假、獎勵或其他相當之補償(公務人員保障法第二十三條)。
 
6.墊支費用償還請求權:公務人員執行職務墊支之必要費用,得請求服務機關償還之(公務人員保障法第二十四條)。

(二)服公職權

憲法第十八條規定人民有服公職之權利,旨在保障人民有依法令從事於公務,暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權,國家應制定有關任用、銓敘、紀律、退休及撫卹等保障公務人員權益之法律,用以規範執行公權力及履行國家職責之行為。根據國內公務人員相關法制,服公職權又可分為:

1.應考試權:憲法第十八條規定人民有應考試權。人民依法參加考試,為取得公務人員任用資格或專門職業及技術人員執業資格之必要途徑,此觀憲法第八十六條規定甚明。此種資格關係人民之工作權,自為憲法所保障之人民權利,不得逕以命令限制之。根據公務人員考試法第二條規定,公務人員之考試必需以公開競爭方式行之,其考試成績之計算,不得因身分而有特別規定。此外,同法第二十二條亦規定,公務人員之晉升官等,除法律另有規定外,應經升官等考試及格。基此,此等應考試權可謂取得公務人員資格與工作權以進入公部門服務之基本人權。
 
2.依法任用及依法考績權:公務人員之任用,應本專才、專業、適才、適所之旨,初任與升調並重,為人與事之適切配合(公務人員任用法第二條)。公務人員之考績,應本綜覈名實、信賞必罰之旨,作準確客觀之考核(公務人員考績法第二條)。
 
3.身分保障權:此又可分為:第一,公務人員之身分及基於身分之請求權非依法律不得剝奪之保障﹔第二,停職公務人員復職權利之保障﹔第三,機關裁撤、組織變更或業務緊縮時轉任或派職之身分保障(公務人員保障法第九條至第十二條)。
 
4.官等職等保障權:公務人員經銓敘審定之官等職等應予保障,非依法律不得變更(公務人員保障法第十三條)。
 
5.俸級保障權:公務人員經銓敘審定之俸級應予保障,非依法律不得降級或減俸(公務人員保障法第十四條)。
 
6.法定加給保障權:公務人員依其職務種類、性質與服務地區,所應得之法定加給,非依法令不得變更(公務人員保障法第十五條)。
 
7.工作條件保障權:此又可分為:第一,必要機具設備及良好工作環境之保障﹔第二,執行職務安全之保障﹔第三,不受違法工作指派之保障﹔第四,上班時間以外執行職務補償之保障(公務人員保障法第十六條至第二十一條及第二十三條)。
 
(三)權利救濟權
 
1.涉訟辯護及協助請求權:公務人員依法執行職務涉訟時,其服務機關應延聘律師為其辯護及提供法律上之協助。前項情形,其涉訟係因公務人員之故意或重大過失所致者,其服務機關應向該公務人員求償(公務人員保障法第二十二條)。
 
2.復審權、行政訴訟權、再審議權:公務人員得依公務人員保障法提起復審的情況有:第一,公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分,認為違法或顯然不當,致損害其權利或利益者﹔第二,非現職公務人員基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時﹔第三,公務人員已亡故者,其遺族基於該公務人員身分所生之公法上財產請求權遭受侵害時﹔第四,公務人員因原處分機關對其依法申請之案件,於法定期間內應作為而不作為,認為損害其權利或利益者。復審人對保訓會於復審程序進行中所為之程序上處置不服者,應併同復審決定提起行政訴訟。復審事件經保訓會審議決定,除復審人已依法向司法機關請求救濟者外,於復審決定確定後,有法定事由者,原處分機關或復審人得向保訓會申請再審議(公務人員保障法第二十五條、第二十六條、第六十條、第九十四條)。實務上歷年來的復審案件,多半與任用、俸給、考績、退休、資遣、涉訟輔助、公法財產請求、停(復)職、免職、辭(離)
職等有關。
 
3.申訴權、再申訴權:公務人員得依公務人員保障法提起申訴、再申訴的情況有:第一,公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當,致影響其權益者﹔第二,公務人員離職後,接獲原服務機關之管理措施或處置者。提起申訴,應向服務機關為之。不服服務機關函復者,得於復函送達之次日起三十日內,向保訓會提起再申訴(公務人員保障法第七十七條及第七十八條)。實務上歷年來的申訴案件,多半與考績、懲處、敘獎、調任、差假、陞遷、工作指派、訓練進修等有關。
 
按憲法第十六條規定,人民之訴訟權應予保障,旨在確保人民於其權利受侵害時,得依法定程序提起訴訟並受公平審判,以獲得適當之救濟。此種司法上受益權,不僅形式上應保障個人得向法院主張其權利,且實質上亦須使個人之權利獲得確實有效之保護。換言之,倘若人民接近使用憲法上法院的管道受到重大阻礙,甚至完全封鎖,以致無法獲得具備身分保障並獨立審判之法官依法審判之救濟,或者訴訟制度僅為形式上聊備一格之程序設置,實質上並不具備有效權利保護功能,則可認為並不具備訴訟權必備之基本內容。

釋字第二四三號解釋所謂「有權利即有救濟」之法理,即在指明人民訴請法院救濟之權利為訴訟權保障之核心內容,不容剝奪。林子儀大法官更將此詮釋為「訴訟權之保障,在使人民於權利遭受損害時,有接近、使用法院,尋求救濟之機會」。基此,訴訟權的核心內容,即為「人民於其權利遭受侵害時得依正當法律程序請求法院救濟」。至於訴訟救濟應循之審級、程序及相關要件,則由立法機關衡量訴訟案件之種類、性質、訴訟政策目的,以及訴訟制度之功能等因素,以法律為正當合理之規定,而有憲法第二十三條法律保留原則之適用。此外,此項權利亦不因其身分而受影響。

有關公務人員關係所衍生的權利受到侵害可否訴請司法救濟,不外有肯定說、否定說與折衷說,其中折衷說又可分為Otto Bachof就傳統內部關係與外部關係理論予以修正、Carl Hermman Ule之基礎(基本)關係與管理(經營)關係理論、重要性理論等,以為可否提起司法救濟之判準。根據目前公務人員保障法規定,乃將公務人員權利救濟區隔為申訴與復審,前者不能提起行政訴訟,後者可提起行政訴訟。其區隔標準實以基礎關係與管理關係理論為依據,而非以重要性理論為依據,蓋申訴領域亦有可能對其基本權造成侵害,故以此種基礎關係與管理關係作區隔,毋寧便宜成分居多,並無法真正達到「有權利即有救濟」的本旨。

此外,在可提起行政訴訟的復審領域方面,修正後的行政訴訟法訴訟種類多樣化,但公務人員保障法在此部分之因應則仍嫌不足。而在基本權受侵害到何程度,以及何種情形始可定性為行政處分,司法形成空間頗大,此種將復審領域又再切割成可救濟領域與不可救濟領域,導致與一般人民的司法救濟情形有所差別,是否已經違反了「訴訟權不因其身分而受影響」?而此等區別對待是否合理?在在均有商榷餘地。

(四)勞工基本權
 
1.結社權(團結權):公務人員為加強為民服務、提昇工作效率、維護其權益、改善工作條件並促進聯誼合作,得組織公務人員協會。公務人員得依公務人員協會法組織及加入機關公務人員協會。公務人員協會得辦理下列事項:第一,會員福利事項﹔第二,會員訓練進修事項﹔第三,會員與機關間或會員間糾紛之調處與協助﹔第四,學術講座之舉辦、圖書資料之蒐集及出版﹔第五,交流、互訪等聯誼合作事項﹔第六,接受政府機關或公私團體之委託事項﹔第七,會員自律公約之訂定﹔第八,其他法律規定事項(公務人員協會法第一條、第九條、第八條)。此處的結社權(團結權)為勞動三權之一。
 
2.建議權(參與權):公務人員協會對於下列事項,得提出建議:第一,考試事項﹔第二,公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休事項﹔第三,公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項﹔第四,公務人員人力規劃及人才儲備、訓練進修、待遇調整之規劃及擬議、給假、福利、住宅輔購、保險、退休撫卹基金等權益事項﹔第五,有關公務人員法規之制 (訂) 定、修正及廢止事項﹔第六,工作簡化事項(公務人員協會法第六條)。建議權屬勞動三權中的團體交涉權。
 
3.協商權(協議權):公務人員協會對於下列事項,得提出協商:第一,辦公環境之改善﹔第二,行政管理﹔第三,服勤之方式及起訖時間。有下列各款情形之一者,不得提出協商:第一,法律已有明文規定者﹔第二,依法得提起申訴、復審、訴願、行政訴訟之事項﹔第三,為公務人員個人權益事項者﹔第四,與國防、安全、警政、獄政、消防及災害防救等事項相關者。公務人員協會與協商案件之主管機關及相關機關協商所獲致之結果,參與協商之機關及公務人員協會均應履行(公務人員協會法第七條及第三十條)。協商權亦屬勞動三權中的團體交涉權。
 
4.禁止行使之勞工基本權:公務人員協會不得行使以下權利:第一,不得向主管機關或相關機關請求締結團體協約﹔第二,不得發起、主辦、幫助或參與任何罷工、怠職或其他足以產生相當結果之活動﹔第三,不得參與政治活動(公務人員協會法第三十條及第四十六條)。其中締結團體協約權亦屬勞動三權中的團體交涉權,而以罷工、怠職或其他足以產生相當結果之活動作為實現勞動條件要求的抗爭手段,則屬勞動三權中的爭議權。禁止行使的結果,將使勞動三權不夠完備。
 
按釋字第三七三號解釋理由書曾提到:「憲法第十四條規定人民有結社之自由。第一五三條第一項復規定國家為改良勞工之生活,增進其生產技能,應制定保護勞工之法律,實施保護勞工之政策。從事各種職業之勞動者,為改善勞動條件,增進其社會及經濟地位,得組織工會,乃現代法治國家普遍承認之勞工基本權利,亦屬憲法上開規定意旨之所在。國家制定有關工會之法律,應於兼顧社會秩序及公共利益前提下,使勞工享有團體交涉及爭議等權利。」勞動三權在概念上雖有分別,在發揮實現其集體勞工生存權及工作權之功能上,絕不可分割而任缺其一,同為保障勞工生存,維護勞工權益之有力憑藉。蓋倘不透過團結權,即無以行使團體交涉權;無團體交涉權,則爭議權即無著力點﹔只有團結權,而無團體交涉權與爭議權,則又與其他聯誼性組織無所區別,將無法因此獲致合理權益。
 
如以工會為例,不僅承認勞動者有團結權,亦肯定應有團體交涉權,以促進勞資或僱傭團體自由進行團體交涉,簽訂團體協約,決定各項勞動條件之權利。此外,就爭議權方面亦建立相當完備之法制,例如工會法第二十六條及第五十五條即訂出罷工之程序及限制,勞資爭議處理法第七條及第八條亦對勞資爭議之調解或仲裁期間勞資雙方的保護作出明確規範。基此,即便有些國家亦未賦予公務人員擁有爭議權,但依工會法組織之產業工會或職業工會,大部分亦為影響國民生計、大眾生活者,例如從事水、電、瓦斯、大眾交通運輸、鋼鐵、水泥業之勞工等所組成之產業或職業工會。然此等工會依法均享有爭議權與完整的團體交涉權,何以公務人員協會不能在符合法治國原則的前提下享有此等權利,實值商榷。

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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